Законодательный процесс: принципы, стадии, виды. Законотворчество: принципы и требования Основные принципы законодательного процесса

Как и почему представитель Архангельской области в Совете Федерации России, зампредседателя комитета СФ по конституционному законодательству и госстроительству, борец с законодательным спамом, автор закона о десталинизации ушел из парламента?

Можно ли депутату в России было публично выступать против "закона подлецов", запретившего усыновление детей в США, и отстаивать права меньшинств? Какие проблемы России может принести подготовленный "Единой Россией" проект закона о Конституционном собрании?

Следует ли бороться со сталинизмом с помощью законодательных ограничений? Можно ли отстаивать идеи правового государства, находясь внутри неправовой системы власти?

Говорим с бывшим членом Совета Федерации, заместителем президента Федеральной палаты адвокатов по взаимодействию с госорганами Константином Добрыниным .

Программу "Лицом к событию" вел Михаил Соколов .

Михаил Соколов: Сегодня в нашей московской студии Константин Добрынин, до недавнего времени представитель исполнительной власти Архангельской области в Совете Федерации России, а сейчас заместитель президента Федеральной палаты адвокатов или статс-секретарь, если я правильно формулирую. Мы поговорим с Константином Александровичем в значительной части о его истории пребывания в Совете Федерации.

Я предлагаю сразу же в каком-то смысле с ходу и поспорить. В ряде своих последних интервью вы говорили о том, что некоторые депутаты Государственной думы России, фамилии всем уже известны – Мизулина, Дегтярев, Нилов, Федоров и так далее, занимаются законодательным спамом. Я правильно формулирую вашу позицию?

Константин Добрынин: За исключением фамилии Мизулиной все остальное правда. Законодательным спамом либо законодательным троллиногом.

Михаил Соколов: А что это такое, по-вашему?

Константин Добрынин: Это заведомо популистские инициативы, которые под собой заведомо не имеют никаких правовых оснований. Единственной целью таких инициатив является искусственное привлечение внимания к себе, чтобы повысить индекс цитируемости и, соответственно, свой заметности или популярности.

Михаил Соколов: Мне кажется, что никакого такого инициативного законодательного идиотизма нет. Ряд этих людей, которых вы перечислили, они выполняют очень важную работу: создают на потоке такую "вермишель", как говорили в старых Государственных думах, в первых дореволюционных, и отвлекают публику от важных настоящих дел.

Константин Добрынин: Вы знаете, эта точка зрения может быть, но мне кажется, все значительно проще зачастую, когда мы смотрим на некоторых персонажей. Здесь проблема не в некоем хитром замысле, чтобы создать некую дымовую завесу либо еще что-то, просто у некоторых людей реально не хватает каких-то правовых знаний, в силу своего образования, своих проблем они выдумывают то, что они могут выдумать, либо то, что они где-то случайно услышали. Едет коллега, например, на работу, слышит новости, что-то произошло, сразу рождается гениальная мысль, что надо немедленно это запретить либо каким-то образом отрегулировать. То, что есть теория уголовного права или просто права, – это вообще никого не интересует. Человек приезжает, пишет некий законопроект, звонит журналистам, журналисты, как всем известно, любят выпуклое и впуклое, поэтому это нормально.

Михаил Соколов: Журналисты всегда во всем виноваты, это мы знаем.

Константин Добрынин: Нет, не виноваты, но это нормальный принцип. После чего новость полетела и два дня все обсуждают то, что обсуждать в принципе не следует.

Михаил Соколов: Один столичный депутат сказал, что надо один безалкогольный день в неделю.

Константин Добрынин: Из Санкт-Петербургского законодательного собрания.

Михаил Соколов: Ваш земляк – это покруче будет.

Константин Добрынин: Некий коллега известного питерского гееборца еще там появился. То есть это заразно.

Михаил Соколов: И тут же масса комментариев, люди влиятельные говорят: да неплохая действительно идея, чтобы народ не пил раз в неделю. Значит, в этом что-то есть, не совсем идиотизм?

Константин Добрынин: Гениальность таких троллей, если уместно так говорить, она заключается в том, что они понимают ту тему, которая, условно говоря, полетит. Вот, пожалуйста, алкоголь – хорошо полетела. Другое дело, надо понимать, что алкоголь – тема вообще опасная, потому что какие-то катаклизмы государственные начинались в России как раз после попыток запретов, антиалкогольных кампаний. Поэтому я бы не рекомендовал некоторым коллегам-троллям трогать антиалкогольную тематику – это опасно.

Михаил Соколов: То есть это подрыв устоев государства?

Константин Добрынин: Абсолютно антигосударственная позиция.

Михаил Соколов: Например, какой-нибудь Милонов, ну что такое Милонов: какой-то бородатый человек в ЗС в Петербурге несет всякую чушь. Что он вам дался, зачем надо было на него писать четыре жалобы в Генеральную прокуратуру?

Константин Добрынин: Милонов на самом деле, при всей своей кажущейся неадекватности, отчасти он, конечно, неадекватен, он такой талантливый тролль. Потому что вообще для того, чтобы понимать, что такое Милонов, необходимо посмотреть на его судьбу. Он начинал, если я не ошибаюсь, свою карьеру абсолютно либеральным политиком, он был помощником Галины Старовойтовой. И даже он был, это надо вспомнить, автором такого движения анти-анти-НАТО. Абсолютно такой питерский демократ той волны. Что-то с ним случилось, как-то он трансформировался.

Михаил Соколов: Конъюнктура?

Константин Добрынин: Я думаю, да. Но это его переломало во многом, потому что он в этой маске, к сожалению, которая приросла, вросла в него, он вынужден в этой парадигме находиться, он никогда из нее уже не выйдет. Поэтому ему можно только посочувствовать. Но опасность в том, что, находясь на трибуне питерского уважаемого законодательного собрания, он волей-неволей начинает олицетворять все законодательное собрание города. Петербург с точки зрения законодательства начинает восприниматься вот таким чудом рыжим, бородатым, забавным. Как заметили некоторые коллеги, они начинают брать с него пример. Мне хочется сказать: коллеги, не берите пример. Время троллей заканчивается, оно на исходе.

Михаил Соколов: Я сегодня посмотрел ленту новостей и вижу: в Госдуму внесен законопроект, предусматривающий введение для педофилов процедуры химической кастрации, которая должна осуществляться путем введения в организм гормональных препаратов. Автор инициативы – сенатор новый от Владимирской области, бывший член фракции "Справедливая Россия" в Государственной Думе Антон Беляков. Тоже хороший самопиарщик.

Константин Добрынин: Да, коллега Беляков, мы, конечно, не сильно с ним знакомы, но он тоже славен такими инициативами. Я понимаю то, что он пытается предложить, потому что тема с принудительной кастрацией периодически обсуждается и периодически вносится в Госдуму, он в очередной раз.

Михаил Соколов: У него навязчивая идея.

Константин Добрынин: Меньше надо реагировать на подобные законодательные вещи.

Михаил Соколов: А как не реагировать? Ведь она вносится депутатом, дальше она рассматривается, опять изучается, идет дискуссия. Скучно какие-нибудь детали финансового законодательства обсуждать, правда? Про это интересно.

Константин Добрынин: Самый простой метод борьбы с этим – это журналистский. Надо сделать рейтинг законодателей-троллей, публичный хороший общероссийский рейтинг, некоторых коллег там переставлять. Я уверен, что поначалу все будут отмахиваться, но со временем никто не захочет находиться в таком позорном рейтинге законодательного популизма.

Михаил Соколов: Я не вижу ничего позорного.

Вы обратились к Генпрокурору по поводу Милонова. Что вам ответил прокурор по поводу вменяемости депутата Милонова?

Константин Добрынин: Я получил формальный ответ, что в действиях депутата Милонова не усматривается признаков преступлений. Я еще раз написал, еще раз получил ответ. Я совершил некоторые юридически значимые действия и получил.

Михаил Соколов: Кучку бумаг?

Константин Добрынин: Ничего страшного, она лежит. У уголовного процесса, так же как у уголовного права, есть такая неприятная особенность – оно никуда не исчезает бесследно. Лежит и лежит отказной материал.

Михаил Соколов: В архиве похоронен?

Константин Добрынин: Сейчас похоронен, а через некоторое время можно вернуться к нему. Поэтому каждое движение, которое нарушает закон, неважно кем, если его правильно, корректно юридически зафиксировать, сделать такой фотоснимок юридический, как минимум это начнет этих людей, если они понимают, о чем речь, несколько останавливать. Потому что понятно, что ты сейчас политик, делаешь некоторые заявления, которые должны эпатировать кого-то, но если они нарушают закон, то будь готов рано или поздно за это нарушение отвечать.

Михаил Соколов: В чем вы видите нарушения закона в деятельности господина Милонова? В том, что он пытается теми или иными способами ущемить права сексуальных меньшинств?

Константин Добрынин: Сексуальные меньшинства – одна из больных тем Милонова. Одна из тем касалась оскорбления крымских татар, которых он называл, не буду его цитировать, не то что оскорбительно, но это образует состав "уголовно-правовое деяние". Если разбирать по-серьезному, конечно, там есть, к чему цепляться в юридическом смысле.

Михаил Соколов: Но есть политическая воля, которая защищает господина Милонова от ответственности?

Константин Добрынин: Я думаю, здесь дело не в политической воле, здесь дело в некоем моменте удачном для подобных людей. Сейчас момент такой, что им каким-то образом удается покуражиться. Другое дело, что вот эти обороты куража становятся чрезмерны и начинают вредить людям, начинают вредить государству. Начинают вредить государству не только внутри, но и вообще с точки зрения внешнего имиджа.

Все-таки Россия не должна восприниматься как некий медвежий угол Европы, мы абсолютно европейское государство. А когда Россию начинают воспринимать через призму подобных квазиполитиков, конечно, это печально.

У меня был смешной случай в Италии – это говорит, что слава идет впереди. Меня спросили: "Слушай, у вас там какой-то забавный есть депутат или политик, он сам вроде гей и против геев". Я сначала долго не мог понять, кто это такой, потом догадался, о ком идет речь. Я весело посмеялся. Даже там люди воспринимают Россию по каким-то странным вещам, которые доходят до них.

Михаил Соколов: Вот она, сила "желтой прессы".

Константин Добрынин: Вот она сила прессы любой, неважно, желтой или не желтой.

Михаил Соколов: Кроме "желтой прессы" есть еще государственная власть, раз мы уж сосредоточились на герое нашего рассказа: Владимир Путин наградил господина Милонова государственными наградами, медалью и орденом "За заслуги перед Отечеством" второй степени за активную законотворческую деятельность и многолетнюю добросовестную работу.

Константин Добрынин: Да, я в курсе, я, конечно, слышал эту новость. Насколько я понял, награждалась целая часть петербургского парламента, я думаю, что заслуженная. Повезло еще некоторым персонажам, когда списочный состав подается. Одна из проблем российских в том числе – это и обесценивание наград. Потому что награда – это высшая доблесть в моем понимании. Если государство кого-то отмечает, человек реально должен быть достоин этого, с одной стороны. А с другой стороны, когда тебе вручают награду, ты должен внутренне понимать: ты достоин этого, ты действительно по-честному перед собой готов будешь ответить, что ты заслужил перед страной своими действиями эту награду. Мне кажется, второе даже важнее – готов ли ты ее гордо носить.

Михаил Соколов: То есть вы считаете, что этот человек награду не заслужил на самом деле, случайно попал в список.

Константин Добрынин: Я бы здесь не давал свою оценку, будучи лицом заинтересованным, потом будут говорить, что Добрынин не любит Милонова. Есть и есть, называется – забыли.

Михаил Соколов: Вряд ли вы его любите.

Константин Добрынин: Я к нему отношусь индифферентно. Иногда он вызывает любопытство, иногда он вызывает раздражение. Знаете, как такое интересное существо в определенном смысле, его интересно изучать, но тем не менее, когда оно заигрывается, в определенном смысле, конечно, его надо одергивать.

Михаил Соколов: Скажите, а почему вы вывели из списка троллей, с которыми вы боролись, Елену Мизулину? Она ведь инициировала массу вредоносных законов. Или вы считаете, что она работает в связке, извините, с Администрацией президента, реализует эти законы?

Константин Добрынин: С коллегой Мизулиной абсолютно другая история. Мизулина, в отличие от всех перечисленных квазизаконодателей, высококлассный юрист, у нее блестящая правовая подготовка, она один из авторов Уголовного кодекса, она специалист по уголовному процессу. То с точки зрения теории – это один из, уважительно скажем, столпов.

Михаил Соколов: Профессиональный реакционер?

Константин Добрынин: Профессиональный консерватор. Да, она высказывает свои идеи, но практически каждую из этих идей она способна с правовой точки зрения теоретически обосновать.

Михаил Соколов: То есть вы любите юридическую технику, я понял.

Константин Добрынин: А это вопрос, потому что если у тебя достойный противник, ты с ним можешь быть не согласен, но под его, с моей точки зрения, некорректной теорией, у него другая теория, он адепт другого течения, но с ним будет интересно спорить, интересно биться в юридическом смысле и, может быть, даже переубеждать, потому что такого человека можно переубедить.

Михаил Соколов: Вы уверены?

Константин Добрынин: Я считаю, что можно переубедить, если человек способен тебя слышать, способен слышать твои аргументы. Но самое главное, надо разговаривать тихим тоном, вежливым.

Михаил Соколов: У вас вызвал, например, возражения так называемый антигейский законопроект. Вы повозражали, но он пошел в дело. Значит, плохо профессионально возражали?

Константин Добрынин: А куда пошло в дело? Принят этот законопроект, и что?

Михаил Соколов: Неприятно, наверное. Вы говорите – европейская страна.

Константин Добрынин: Не работает и не будет работать просто потому, что невозможно. Приняли на этой популистской волне. Я думаю, что со временем будет отменен. Абсолютно нерабочий механизм, с точки зрения права не работает, не надо было принимать.

Михаил Соколов: Есть другие вредоносные законы. К примеру, был этот "закон подлецов", он же "закон Димы Яковлева" в официальной версии, запретивший усыновление детей в США. Механизм работает, детей не усыновляют, некоторые дети умерли. Госпожа Мизулина довольная переехала из Государственной Думы в Совет Федерации, которая за этот закон выступала, кажется, ваше место займет.

Константин Добрынин: Заняла. Но это не мое место – это государственное место.

Михаил Соколов: То место, которое вы занимали в комитете по конституционному законодательству.

Константин Добрынин: Я по поводу закона, так называемого "закона Димы Яковлева" высказывал свою позицию, мы с Тюльпановым ее высказывали вдвоем до принятия. Не хочу доказывать обратное, раз уж спросили, я уже не раз рассказывал эту историю. Мы действительно выступили вдвоем против этого закона публично, мы усомнились в необходимости его принятия. Мы собирались, я за себя могу сказать точно, голосовать. В итоге Тюльпанов сломал колено, а я получил воспаление легких буквально перед голосованием. Бог уберег, можно так сказать, но я бы не голосовал за него.

Здесь моя совесть чиста, потому что позицию я свою выразил. Я считаю, что такой закон может иметь под собой основания только тогда, когда сто процентов детей, то есть ты уже отладил такой механизм, который позволяет всех усыновлять, когда у тебя нет этой проблемы, тогда можно запрещать. Когда ты только пытаешься, государство пытается это сделать, наверное, успешно, потому что все-таки тенденция, если мы говорим про усыновление, плюсовая, а не минусовая, но это не быстрый процесс. Конечно, этот закон не следовало принимать.

Михаил Соколов: Слово "запрещать" постоянно звучит. Сколько ни посмотришь сообщений из Государственной Думы, в Совете Федерации просто активность поменьше, пенсионеров там побольше, каждый день хотят что-нибудь запретить. У вас как юриста какое ощущение от этого, почему все хотят запретить?

Константин Добрынин: Потому что зачастую это самое простое с точки зрения понимания законодательного процесса людьми без юридического образования. Надо понимать и отдавать себе отчет, что не все законодатели обладают правовыми знаниями, но все хотят, тем не менее, какие-то вещи делать. Самое простое, по их мнению, во что больше всего вносятся поправки, что чаще всего правят? Поверьте, два кодекса – это Кодекс об административных правонарушениях и Уголовный кодекс, который пытаются править. Количество поправок, придумать что-нибудь новенькое, интересное, оно гигантское. Потому что каждый у нас разбирается в футболе и в уголовном праве. Это наиболее консервативный инструмент – уголовное право. Поэтому куча поправок и куча объявлений об анонсировании поправок касается КОАПа и УК, иногда УПК, потому что посложнее, уголовный процесс я имею в виду. А все остальное остается тем законодателям, их очень много, есть трудяги, которые свою нишу пашут, пашут ее тихо, не все публично – это их выбор, но тем не менее, очень многие делают много полезных вещей – это тоже нельзя сбрасывать со счетов. Не всех видно.

Михаил Соколов: То есть вы хотите сказать, что в нынешней путинской России существует реальное правовое поле, здесь есть независимый суд, следствие, способное объективно разобраться во многих делах, и так далее? Прямо европейская страна. И законодатели тоже такие хорошие.

Константин Добрынин: Я могу сказать, что правовое поле существует, безусловно, другое дело, что период сейчас я бы назвал периодом охранительного законодательства. Сейчас так, через некоторое время будет по-другому. Сейчас такой период, когда действительно идет понимание, что надо каким-то образом ужесточить уголовный процесс, еще что-то.

Михаил Соколов: А это у кого понимание?

Константин Добрынин: У законодателей в том числе. Я, например, придерживаюсь других взглядов, но у каждого человека есть право на свой взгляд. Я себя не ломал, я считал, что если надо уголовный процесс все-таки сделать более гуманным, то мы этим и занимались три с половиной года вместе с Федеральной палатой адвокатов, кое-что нам удалось. 14 поправок наших находятся в Госдуме, одна стала законом, одна позавчера начала становиться законом, другие на подходе.

Михаил Соколов: В том числе и право на звонок?

Константин Добрынин: Право на звонок наконец-то. После двух лет блужданий по коридорам Госдумы, в первом чтении этот законопроект был принят – это уже хорошо.

Михаил Соколов: То есть будет расписано, какие права имеет задержанный человек?

Константин Добрынин: На самом деле все любят вспоминать "правило Миранды" американское, вот здесь есть такая журналистская аналогия о том, что задержанный не позднее двух часов будет иметь право на один телефонный звонок в течение пяти минут для того, чтобы рассказать родственникам, где он находится.

Михаил Соколов: А следователь не может ему отказать или полиция?

Константин Добрынин: Здесь мы пошли таким путем: следователь имеет право отказать, когда это в интересах следствия.

Михаил Соколов: В России всегда будет "в интересах следствия".

Константин Добрынин: Ничего подобного. Он должен составить мотивированное постановление. Слово "мотивированное" говорит о том, что ты не можешь составлять бумажку куриной ножкой.

Михаил Соколов: Вы слишком юрист.

Константин Добрынин: Я, может быть, слишком юрист и слишком оптимист, но я считаю, что если правильная норма принимается, то потихоньку практика начнет складываться правильная, но над этим надо работать в том числе снизу и адвокатам.

Михаил Соколов: К нам присоединяется Ян Рачинский, один из активистов общества "Мемориал". Во-первых, по поводу закона Яровой, который, если упрощенно сказать, запретил критиковать антигитлеровскую коалицию. Вы выступили против, покритиковали этот закон, в результате получилось, что тот закон принят, ваш альтернативный пошел опять в архив.

Константин Добрынин: Он формально находится на рассмотрении. Я думаю, что рано или поздно его стоит принять ровно потому, что если мы говорим действительно о борьбе с возрождением нацизма или попытками реабилитации нацизма, то закон Яровой, конечно, работать не будет, он к этому имеет слабое отношение.

Михаил Соколов: Но историков пугает.

Константин Добрынин: Наш закон сенаторский в этом смысле более точный и правильный, рано или поздно его время придет. Тем не менее, он находится пока в Госдуме.

Михаил Соколов: А в чем суть вашего закона, отличие от "закона Яровой"?

Константин Добрынин: Мы действительно дали определение того, что же является реабилитацией нацизма – это оправдание теории и практики уничтожения людей, если коротко. Плюс мы сделали отсылочную норму к закону об экстремизме для того, чтобы можно было понимать, что список экстремистских материалов дополняется в том числе и вот этими вещами. Это если совсем коротко.

Коллега Яровая предлагала, и ее предложение, к сожалению, стало законом, запретить подвергать критике решения Нюрнбергского трибунала. При этом она забыла о том, что в самом решении этого трибунала уже заложено особое мнение Советского Союза, который не согласился с приговорами этого трибунала в отношении промышленника Шахта и еще двух персонажей. Получается, что, если пытаться буквально применять этот закон, мы можем сами себя наказать.

Михаил Соколов: То есть вы за то, чтобы это экстремистское законодательство применять. А оно ведь применяется расширительно, теперь людей то за антифашистские карикатуры привлекают, где есть свастика, то штрафуют, есть факт, за публикацию исторических фото времен оккупации, где флаг висит нацистский, с солдатиками была история. По-моему, это все не к добру. Вводите ограничения, нынешняя система их расширительно толкует, получается, что невиноватые люди отправляются или в тюрьму, или под штраф и так далее.

Константин Добрынин: Согласен, это реальная проблема. При всем при этом давайте не забывать, что механизмы восстановления прав есть. Да, они срабатывают в зависимости от умения тех людей, которые их применяют. Поэтому практически любые вещи, если ты квалифицированный защитник, я говорю уже здесь с точки зрения адвокатуры, то свои права можно восстановить, главное, что есть механизм этого восстановления. Хуже, когда механизма восстановления прав нет. Поэтому не все так плохо.

Михаил Соколов: Судиться и кормить адвокатов. Я понимаю, что вы за то, чтобы адвокаты не теряли работу.

У нас в эфире член правления общества "Мемориал" .

Добрый вечер. Каково ваше мнение о "законе Яровой" и позиции, которую высказывает наш гость Константин Добрынин?

В одном я готов согласиться, что хороший закон лучше, чем плохой, он, по крайней мере, дает надежду, что можно будет отстоять свои права. Но беда законодательства последнего времени в том, что оно сознательно плохое. Эти расширительные формулировки безразмерные совершенно вносятся туда вполне осознанно. В чем я не могу согласиться, что тут проблема в квалификации адвоката. Как показывает практика, наше правоприменение таково, что усилия самых лучших адвокатов оказываются совершенно обречены на провал именно потому, что формулировки закона позволяют подогнать их под желаемое или считаемое желаемым решение. Мне кажется, что подгонять даже путем ссылки новые законы под антиэкстремистское законодательство, не самый лучший путь. Мне кажется, что лучше все-таки не смешивать законы качественные с законами заведомо неудобоваримыми.

Михаил Соколов: Вы решили перед тем, как покинуть Совет Федерации, оставить в наследство закон, который приравнивает реабилитацию сталинизма к экстремизму, то есть будут каких-то заблудших людей, которые любят Сталина, вдруг если бы этот закон приняли, во что я абсолютно не верю, тоже привлекать, штрафовать и так далее. Мне кажется, что это выглядит достаточно странно. Или, может быть, вы как-то защитите свою инициативу?

Константин Добрынин: Во-первых, что касается этой части, о которой вы сказали, экстремистская отсылка, которая есть в законе о десталинизации. Дело в том, что и сейчас материалы, которые содержат в себе призывы, призывающие к репрессиям, к уничтожению людей по социальным признакам, расовым признакам, религиозным признакам, они и так признаются судами в соответствии с законом экстремистским материалом. Я считаю, что, по крайней мере, если мы говорим о нашем законопроекте, то мы пытаемся чуть сузить возможность, мы даем конкретную формулировку, что является экстремистским материалом, а что не является.

Здесь мы как раз сужаем усмотрение правоприменителя, если мы говорим об этом законе. Если же вообще говорить об этом законе о десталинизации, что это такое – это некий наш с Дмитрием Гудковым, который присоединился к законопроекту несколько позже, взгляд на то, что все-таки процесс десталинизации в России необходимо завершить. Потому что произошло: в 1991 году он начался, если мы формальной точкой отсчета берем закон о реабилитации жертв политических репрессий, потом у нас произошел достаточно длительный, практически 25-летний перерыв.

Михаил Соколов: Еще и архивы закрывали все время.

Константин Добрынин: Здесь тоже есть некое лукавство, потому что я разговаривал с Сергеем Мироненко, руководителем Госархива, он мне сказал: "Ты знаешь, проблема не в том, что архивы закрываются, проблема в том, что никто не приходит и не хочет эти архивы читать".

Михаил Соколов: Господин Мироненко, извините, слегка передергивает. Он уважаемый историк, но он еще и чиновник. Я как человек, который работал в архивах, в том числе и в архиве ФСБ, могу сказать, что количество отказов в последнее время на получение конкретных дел резко увеличивается. Даже если я подам запрос, я уверен, что по многим позициям я теперь получу ответ: принесите запрос от родственников, еще что-то, на 75-летний срок давности не будут смотреть, еще будут потом всякие сказки рассказывать, что это нельзя дать – это "наши ведомственные документы". Я с этим сам сталкивался, поэтому вы меня не убедите никак.

Константин Добрынин: Я не буду сильно вас переубеждать, однако я считаю, что тенденция, скорее всего, есть и такая, что небольшое количество в том числе ученых желают изучать историю в архивах. Очень многим комфортнее изучать по каким-то другим источникам, что, мне кажется, не есть правильно.

Вернемся к десталинизации. Потом был перерыв, наконец принята концепция госполитики по увековечиванию памяти жертв репрессий – это очень хорошо, но этого маловато. Поэтому я предлагаю концепцию этого законопроекта. Я понимаю, что она вызывает дискуссию.

Михаил Соколов: Вы хотите наказывать тех, кто рекламирует Сталина?

Константин Добрынин: Я готов согласиться с тем, что это мой проект, в процессе дискуссии, коллеги, я готов выслушать ваши аргументы и согласиться с ними, если вы меня убедите. Я не стою на позиции того, что я придумал гениальный закон и именно в таком виде он должен быть, но законодательную точку государство должно поставить, потому что зло надо называть в том числе иногда с помощью законодательных ограничений. Иногда зло надо называть злом не только публично, но и законодательно.

Михаил Соколов: Ленин лучше Сталина? Сталина нельзя прославлять, а Ленина можно, "красный террор" лучше Большого террора? Это довольно забавно.

Константин Добрынин: По крайней мере, если эта дискуссия будет в стенах парламента, причем дискуссия рабочая, когда приходят эксперты, которые не кричат, а которые спокойно друг друга убеждают, точно так же ведут себя юристы, тогда получается качественный продукт законодательный либо не получается. Но по крайней мере, люди пытаются что-то делать. Я попытался, такой законопроект предложил.

Михаил Соколов: Депутаты петербургского Заксобрания Кобринский и Вишневский тоже предлагают законопроект "Об административной ответственности за пропаганду сталинизма". Мне кажется, все это странно. Вы же юрист, вы должны знать американский опыт, все экстремистские вещи оказываются в суде исключительно, когда слова связаны с действием или с опасностью для людей, когда это просто болтовня, книжка или какой-то текст – это пусть будет, свобода слова выше.

Константин Добрынин: Вы знаете, если уж мы рассуждаем о нацизме, то я вам могу сказать, что если посмотреть развитие неонацизма в России после распада СССР, к той точке, к которой оно пришло сейчас, – это как раз тот момент, когда за словами через некоторое время всегда начинаются действия. То есть сначала было слово, а потом они идут убивать.

Михаил Соколов: Вот они в Донбассе и убивают.

Константин Добрынин: Мы сейчас говорим вообще-то не о Донбассе, мы говорим о неонацизме.

Михаил Соколов: Там неонацисты воюют и сталинисты воюют. Разве нет?

Константин Добрынин: Не знаю. Вполне возможно, что каждой твари по паре, такое тоже может быть.

Михаил Соколов: Давайте мы Яна Рачинского спросим об административной ответственности за пропаганду сталинизма, за законодательные запреты на пропаганду сталинизма. Как смотрит общество "Мемориал" на проект Константина Добрынина и другие подобные предложения?

Мы не вырабатывали специальной позиции по этому поводу, поэтому это не общества "Мемориал" - это мнение мое, как члена правления. Во-первых, я признателен господину Добрынину, что он внес этот законопроект, тем самым инициировал какую-то дискуссию. Потому что одна из главных проблем – это осмысление проблемы так и не состоялось, осмысление нашего прошлого. Второе, что хотелось бы сказать, действительно есть целый ряд претензий к тексту, начиная с названия, потому что действительно сталинизм не есть что-то такое особенное, ленинизм есть первоисточник, говорить нужно о проблеме в целом. Третье, что осталось за рамками законопроекта, к сожалению, если мы можем как-то говорить о запрете пропаганды нацизма, то для этого есть некоторые юридические основания, хотя бы тот же самый приговор Нюрнбергского трибунала.

Михаил Соколов: Есть решение Конституционного суда 1992 года.

Оно есть, но оно носит совершенно другой характер, к сожалению, оно абсолютно не рассматривало в деталях совершенные преступления. Чтобы закон действовал, должна быть точная основа фактурная и точная юридическая квалификация совершенных преступлений. Это не составляет непреодолимой трудности, но без этого будет много затруднений.

Дальше возникают и разнообразные вопросы, связанные в том числе со свободой слова. Конечно, нехорошо ограничивать свободу слова, но на этот счет существуют разные практики, не только американская, которая свободу слова ставит очень высоко, наверное, в значительной мере справедливо, но существует и европейская практика достаточно разнообразная, не всегда совпадающая с американской. Мы знаем примеры введения ответственности за отрицание Холокоста, за отрицание геноцида армян, много разных есть примеров. Поэтому тут не так все однозначно.

С другой стороны действительно невозможно ограничивать свободу научной дискуссии. И не совсем понятно, как отличить научную дискуссию от пропаганды, непонятно, как отличить экстремистский материал сегодняшний, нет критериев. Понятно, что в нормальной судебной практике, в нормальной стране это возможно, но у нас, боюсь, что это приведет к весьма произвольным толкованиям. Можно ли, например, сохранять в библиотеках сочинения Ленина и Сталина, прочей камарилье.

Михаил Соколов: В деревне Хорошино Тверской области, где провел одну ночь в 1942 году Сталин, открыли музей и установили бюст Сталину. Жители села, между прочим, рассказывают, что почти половину их предков раскулачили, выселили и загнали в ГУЛАГ. В музее, кстати, об этом ничего нет, люди вздыхают: ну сейчас такое время, сейчас Сталина надо хвалить. Видите, какая практика.

Константин Добрынин: Спасибо большое, уважаемый коллега, за замечания. Я на самом деле тоже понимаю слабые места своего законопроекта как раз в той части, что не было условного Нюрнбергского процесса. Но опять же здесь вопрос в том, что важна дискуссия с двух сторон.

Михаил Соколов: А вы на суд над КПСС не можете опереться?

Константин Добрынин: Мне кажется, это несколько иное.

Михаил Соколов: Там есть формулировка о захвате власти партией.

Константин Добрынин: Здесь как раз поднята в абсолютно правильном ракурсе дискуссия о том, что надо начинать этот разговор с двух сторон. Невозможно, когда с одной стороны потихоньку формируется тренд лакированного Сталина, условно говоря, создается некий миф о Сталине, который не имеет ничего общего с действительностью.

Михаил Соколов: Так это же из Кремля идет.

Константин Добрынин: Не все идет из Кремля. Зачастую многие вещи идут от того, как чувствуют люди.

Михаил Соколов: А вы помните, как праздновали юбилей Победы? Именно так – со Сталиным к 70-летию. Фронтовиков, видимо, уже не осталось, кто на фронте был.

Константин Добрынин: Я могу привести свой пример по поводу фронтовиков, он любопытным вам покажется. У меня дед был фронтовик, полковой разведчик. Однажды я был на даче, это был 1982 год или 1983, он попросил моего старшего брата повесить на стену вырезанный из журнала портрет Сталина в парадном мундире. И брат полез и начал кнопками этот портрет крепить. Я могу сказать, что дед его чуть не убил с криками: "Как ты (нецензурное слово) батю прибиваешь к стене?". И портрет был повешен изолентой. Вот это в детстве я увидел реакцию. Так что это вопрос, наверное, индивидуальный, кто и как его воспринимает даже из фронтовиков.

Михаил Соколов: Ян, вы готовы к разговору с господином Добрыниным, может быть с представителями партии "Яблоко" об этих законопроектах не на сегодняшний день, а на какое-то будущее далекое?

Конечно, думать об этих законопроектах необходимо, потому что речь идет о здоровье общества и о защите памяти тех людей, которые сами себя защитить не могут. Это главный довод в пользу того, чтобы как-то ограничивать возможности отрицания этих репрессий. Главное, конечно, то, что по счастью, в законе есть, пусть не совсем в четком виде – это ответственность должностных лиц. Потому что действительно, если должностные лица, государственные служащие отрицают репрессии или одобряют их, то они просто профнепригодны, они представляют опасность для страны, могут привести к тому же самому. Есть вещи, с которыми можно согласиться в принципе, а конкретику лучше обсуждать. Хорошо бы, чтобы это обсуждалось максимально гласно, чтобы было понятно обществу, о чем идет речь.

Константин Добрынин: Спасибо большое, приглашайте.

Михаил Соколов: Все-таки о Совете Федерации. Вы как-то говорили, что это должен быть фильтр думской работы. Я что-то не очень могу вспомнить, где этот фильтр сработал, у вас есть примеры?

Константин Добрынин: Да, есть. Я могу сказать, что все почему-то думают, что фильтры бывают разные, крупные, мелкие, за те без малого четыре года, которые я там был, я видел порядка, может быть, десяти отклоненных законопроекта. Один из этих законов был отклонен по моему предложению, он касался абсолютно бездумной поправки в арбитражно-процессуальный кодекс, которая прошла через Госдуму и которую я увидел. Ряд других вещей, может быть они скучные, может быть они не медийные, об этом сложно писать, но они не должны были стать законами и они не стали в итоге.

Михаил Соколов: Это все в мелочах, а таких серьезных вещей, как были в 1990-е годы, отказы в утверждении каких-то чиновников президенту или заворачивание каких-то законов, этого на вашей памяти не было?

Константин Добрынин: Все начинается с малого.

Михаил Соколов: Или заканчивается так, как вы видите: вас в Совете Федерации нет, и фильтра не будет работающего.

Константин Добрынин: Да.

Михаил Соколов: А почему? Сильный аргумент был?

Константин Добрынин: Я считаю, что на тот момент, когда президент запрашивал у Совета Федерации разрешение на использование этого права, ситуация была для парламентариев не очень ясная. Более того, те аргументы, которые нам были приведены, они говорили о том, что такой механизм в рабочем положении у президента может быть.

Другое дело, что все, выражу солидарное мнение, никто не хотел, чтобы президент этим правом воспользовался. И он им не воспользовался.

Михаил Соколов: То есть право было отозвано, и вы так же дружно проголосовали назад?

Константин Добрынин: Да, право было отозвано.

Михаил Соколов: А потом российские войска активно участвовали в боевых операциях около Иловайска и Дебальцево.

Константин Добрынин: Это вопрос оценочный. Потому что если мы говорим о том, что российские войска участвовали, этот факт должен быть установлен, он не установлен.

Михаил Соколов: Военная техника тоже из магазинов туда поступает свеженькая, на фронт, в эти донецкие "республики"?

Константин Добрынин: У меня нет юридического ответа на этот вопрос. Потому что то, что происходит на Украине, то, что, я надеюсь, заканчивается – это самый дурной сон, который можно было бы придумать.

Константин Добрынин: Вы имеете в виду, голосовал ли я по тем законопроектам, которые касаются присоединения?

Михаил Соколов: Совершенно верно.

Михаил Соколов: И у вас есть аргументы в пользу этого решения?

Константин Добрынин: Крымская история длинная, ее можно долго обсуждать. Если коротко, то я отношусь к истории с Крымом следующим образом: я считаю, что то, что происходит сейчас, условно назовем, Крым, Сирия, Украина – это незавершенный процесс распада Советского Союза. Вот то, что происходит сейчас и то, что мы для себя считаем неким большим временным периодом, на самом деле через сто лет в учебнике истории будет три строчки об этом, что это и есть распад Советского Союза. Крым, который сначала достался Украине, после референдума перешел к России, то есть некий длящийся процесс и еще неизвестно, что будет происходить дальше.

Михаил Соколов: И референдум был, вы считаете? В юридическом смысле это можно референдумом назвать?

Константин Добрынин: Если мы начинаем говорить о двух международных принципах, один принцип – это право наций на самоопределение, второй принцип – территориальная целостность, то они будут равны, потому что не может быть один принцип выше другого. А дальше мы уже говорим о практике реализации одного принципа, либо второго принципа.

Михаил Соколов: Как быть с договорами с Украиной, например, договор 1997 года, который даже не отменен, Россия его нарушила, он признавал территориальную целостность Украины. Вы же юрист, вы считаете нарушение Россией международных договоров нормальным?

Константин Добрынин: Я вообще считаю, что нарушение международных договоров Россией и всеми – это не нормальное явление. Нельзя рассматривать ситуацию абстрактно, ее надо рассматривать всегда конкретно.

Михаил Соколов: То есть не надо выполнять подписанные договоры?

Константин Добрынин: Я считаю, что всегда есть аргументы, если мы говорим о ситуации украинской, с одной и с другой стороны. Оба этих принципа здесь применимы и один, и второй.

Михаил Соколов: Получается так, что Россия прихватила Крым, а теперь она будет за это платить, санкции, неприятности различные экономические, углубление кризиса. Вам как юристу и политику все понятно, это достойная цена за это территориальное приобретение?

Константин Добрынин: Я думаю, что ситуация, которая касается вообще санкций, международной изоляции частично – это вопрос, который рано или поздно подойдет к тому, чтобы все стороны начали договариваться. Кто-то называет это Ялта-2, я бы назвал Рейкьявик-2, если говорить о неких новых принципах жизни на нашей планете.

Михаил Соколов: А я бы предложил Нюрнберг-2.

Константин Добрынин: Каждый имеет право на свою точку зрения, вы считаете так, я считаю по-другому, а истина будет где-то посередине.

Михаил Соколов: Посередине не бывает. Между Нюрнбергом и Ялтой середины нет. С Гитлером никто мира не заключал.

По поводу применения войск в Сирии, как бы вы проголосовали, вы не успели проголосовать, вас уже выгнали из Совета Федерации.

Константин Добрынин: Меня не выгнали из Совета Федерации.

Михаил Соколов: Выдавили.

Константин Добрынин: Никто меня не выдавливал.

Михаил Соколов: Вы сами ушли?

Константин Добрынин: Из Совета Федерации я ушел сам.

Михаил Соколов: Хорошо, я вам поверю. По Сирии вы бы как проголосовали?

Константин Добрынин: По Сирии, мне кажется, было более простое голосование. Потому что с точки зрения тех договоров между Сирией и между СССР в 1980 году, и между той ситуацией, которая сложилась в Сирии к моменту голосования, аргументов за предоставление этого права было достаточно.

Михаил Соколов: А если Россия там вляпается в неприятную историю типа Афганистана?

Константин Добрынин: Любое право на ввод войск – это всегда плохо, потому что потенциально, естественно, правильно говорите, риск того, что начнутся человеческие потери.

Михаил Соколов: Солженицын говорил: "надо воевать в неотвратимой войне". Тут, наверное, можно с ним согласиться. Сирия не была неотвратимой.

Константин Добрынин: Мы не знаем, была ли она неотвратимой или могла бы она стать неотвратимой. Но то, что это абсолютно реальная угроза – это никто отрицать не будет. Главное, чтобы то, что происходит в Сирии, не переросло в сухопутную операцию, чтобы не было второго Афганистана.

Михаил Соколов: Я вас слушаю и думаю: ваша оппозиция касается всяких деталей небольших, подрихтовать, улучшить закон, троллей успокоить. Я не понимаю все-таки, за что вас репрессировали, попросили уйти из Совета Федерации?

Константин Добрынин: Почему вы решили, что это оппозиция? Это позиция, она просто немножко другая, она отличается от, может быть, мейнстрима. Проблема как раз в том, что абсолютно спокойная центральная позиция кажется некоей выдающейся и суперлиберальной, но по факту это не так.

Михаил Соколов: Фон такой.

Константин Добрынин: Так получается, но это получается потому, что время сейчас такое.

Михаил Соколов: Что значит время такое? Время, когда, извините, экстремисты консервативного толка захватывают все политическое пространство?

Константин Добрынин: Я бы не сказал экстремисты консервативного толка. Давайте говорить о том, что Россия консервативна – это надо признать, консерватизм сейчас в моде. Это такой период, он пройдет.

Михаил Соколов: Хорошо бы он прошел побыстрее.

Мне кажется, что надо этому помочь. Вы в адвокатской палате, чем собираетесь заниматься теперь?

Константин Добрынин: Там несколько направлений, которые я считаю необходимым довести до ума. Если очень коротко, то я бы это обозначил три направления. Первое – это законопроектная, законоэкспертная работа, то, чего сейчас очень мало. То есть это есть, но это есть в индивидуальном плане, когда некоторые активные адвокаты начинают взаимодействовать с законодателями, предлагают свои конкретные идеи, причем эти идеи, как правило, очень точные, потому что они с земли. Адвокат все-таки занимается правом. Второе – это сделать ее экспертной площадкой серьезной, потому что 75 тысяч человек – это достаточно много. И третье – это сделать так, чтобы адвокатов не воспринимали как соперников, а воспринимали как равных за этим правовым столом.

Михаил Соколов: Хотел вас спросить еще об одной инициативе. "Единая Россия" собирается вносит закон о Конституционном собрании, что может привести и к изменению Конституции, в частности, неизменяемых глав о правах и свободах. Есть такой риск?

Константин Добрынин: Я думаю, этого риска нет. Насколько я понимаю, это внес коллега Федоров, который славен своими инициативами. Может быть, я ошибаюсь, но я уверен, что этот законопроект не будет принят ровно по одной простой причине: потому что если принимать такой законопроект, то надо подавать некий знак о том, что давайте менять Конституцию, в том числе неизменяемую главу вторую, которая говорит о правах и свободах, и первую главу, которая говорит о конституционном строе, и девятую главу. То есть это сейчас не нужно делать вообще, потому что мы можем открыть огромное поле для попыток переписать конституцию. Я считаю, что переписывать конституцию сейчас не надо.

Михаил Соколов: Вы считаете так, а Владимир Путин может посчитать иначе.

Константин Добрынин: У Владимира Путина одно мнение, у меня другое мнение.

Я не думаю, что Владимир Путин будет за то, чтобы сейчас переписывать конституцию.

Михаил Соколов: Вы все-таки не считаете себя проигравшим в битве с думскими троллями?

Константин Добрынин: Нет, не считаю, конечно.

Михаил Соколов: А почему?

Константин Добрынин: Потому что издавать могучий рев на холостом ходу, конечно, очень здорово, если мы говорим о законодательстве троллей, но это всего-навсего рев, который не порождает ничего, а те последствия правовые, которые появляются, они в итоге все равно правом быть перестанут.

А если ты говоришь, отстаиваешь некие свои позиции, делаешь так, как ты думаешь, по крайней мере, в итоге ты окажешься правым, но может быть через некоторое время.

Общеизвестно, что с точки зрения достижения социально-экономически приемлемых результатов, контрольно-надзорная деятельность государства всегда и везде была очень непростой. Россия не исключение – в последние годы особую социальную остроту в российском обществе приобрели проблемы контрольно-надзорной деятельности, вызванных, в первую очередь, чрезмерными масштабами административного контроля за предпринимательством.

Конечно, государство всегда стремилось найти приемлемый баланс интересов между свободой и экономической эффективностью, с одной стороны, и безопасностью, открытостью и законностью хозяйственной деятельности с другой. Именно для этого 21 декабря 2016 года была принято программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» с целью снизить чрезмерное административное давление на бизнес, попутно решая и другие, очень важные проблемы российской экономики: улучшение конкурентной среды, борьба с теневой экономикой, повышение собираемости налогов и пр. При этом, в качестве инструментария была применена риск-ориентированная методика, когда особое внимание при контроле уделяется на объекты повышенного риска.

Так, на период проведения реформы за период 2017–2025 гг. предусматривается достичь:

1. Снижения ущерба охраняемым законом ценностям (жизнь и здоровье человека) на 50%.

2. Сокращения материального ущерба (по контролируемым видам рисков) на 30%.

3. Снижение административной нагрузки на бизнес на 50%.

На фоне широкой известности общенациональной кемеровской трагедии, прекращения деятельности «Открытого правительства» занимавшегося вопросами контрольно-надзорной деятельности, многие достижения в сфере ее реформирования ушли в тень, остались неизвестными широкому кругу общественности. А зря, считаю, что дальнейшему улучшению ситуации должна содействовать не только долголетняя критика контрольно-надзорной службы страны, но и популяризация ее быстрых и впечатляющих достижений последних лет.

Например, для снижения административного давления была изменена сама «философия» контрольных мероприятий, были внедрены новые алгоритмы проверок, когда новое требование внедряется лишь после отмены 2-х устаревших, совместная с бизнесом отмена устаревших требований, онлайн сервисы отслеживания индивидуального трека и дистанционное взаимодействие с контрольно-надзорными органами, электронные паспорта проверок в Едином реестре проверок и т. д.

Кроме того, для достижения поставленных целей были проведены мероприятия по налаживанию умного и экономичного контроля, в том числе:

Проведена классификация объектов надзора по классам опасности.

Сделан упор на плановые проверки объектов высокого и среднего риска.

Внедрена система чек-листов по каждому объекту проверки с учетом уровня риска.

Ключевые показатели контрольно-надзорных органов нацелены на уменьшение ущерба.

В результате, всего за год проведения реформы были достигнуты впечатляющие результаты. Отмечу лишь некоторые из них.

В сфере создания справедливой конкурентной среды, улучшения условий ведения бизнеса и сокращения теневого секторабыли проведены мероприятия по улучшению контроля за доходами предпринимателей. Новые информационные технологии, создание единого информационного пространства контроля и надзора помогли без повышения ставок налогов значительно повысить отчисления в бюджеты разных уровней. В перспективе, эти меры позволят устранять неравные конкурентные условия, сокращать теневой сектор, перераспределять ресурсы в пользу эффективных бизнесменов. В частности, введение в сфере услуг системы передачи данных о розничных продажах в режиме онлайн с применением специальной контрольно-кассовой техники позволило уже в течении первого года подключить к этой системе почти 800 тыс. налогоплательщиков, увеличить парк онлайн-касс на 2 млн единиц, то есть на 75%. К 1 июля 2019 года онлайн-кассы будут внедрены во всей сфере услуг.

Продолжается неуклонный выход из тени сферы торговли: только в 2017 г. в два раза выросла средняя выручка на одну кассу, на 38% увеличились поступления НДС. За счет компьютеризации мониторинга и выявления правонарушений в 2017 году число оперативных проверок снизилось более чем в 2 раза и в 6 раз за 1 квартал 2018 (при повышении числа результативных проверок, вскрывших нарушения - до 90%).

Но для настоящего прорыва все это пока недостаточно. Хотя сами достижения были объективными, очевидными, быстрыми и значительными, они довольно скоро вскрыли глубину еще нерешенных проблем. Если конкретнее - впечатляющее сокращение многих видов контрольных мероприятий показало, что само качество оставшихся проверок остается острой и пока нерешенной проблемой, суть которой не столько в избыточности административных требований, сколько в отсутствии приоритетности самих результатов проверок. Для того чтобы контрольно-надзорная служба работала именно в интересах общества, а не для отчетов, она должна доказательно обосновывать, что вскрытые отклонения от нормативов создают реальную опасность жизни и здоровью людей, подрывают финансовые интересы инвесторов или ухудшают качество выпускаемых товаров и услуг.

Более того, контрольно-надзорная деятельность призвана уменьшать риски для граждан, а не приводить все реальные обстоятельства проверок к некой формальной «законности». Очень часто достижение такой законности, с учетом быстрых изменений в российском регулировании, просто невозможно, а если учесть качество этого регулирования - подчас разрушительно. Поэтому сам факт нарушения требований закона (на самом деле, конечно, не закона, а в большинстве случаев - устаревшего подзаконного акта, распоряжения, норматива) не может быть веским основанием для принятия репрессивных мер против предприятия. Контрольно-надзорные органы должны придерживаться принципа не «формального соблюдение закона», а принципа «предупреждение угроз».

Перефразируя известную цитату применительно к реформе контрольно-надзорной деятельности, можно не просто сказать, что «цель - все, движение - ничто», а напомнить всем нам, что для достижения общенациональных приоритетных задач российского общества, такая деятельность государства всегда должна оставаться рациональной, но главное - мудрой.

Законотворчество, как и любой вид деятельности в государственно-организованном обществе, должно быть упорядоченно, четко регламентировано, подчиняться определенным принципам, правилам, требованиям. Исходя из понимания законотворчества как деятельности его участников, в том числе управомоченных органов по установлению, изменению и отмене законодательных правовых норм, в ее главных принципах следует видеть основополагающие идеи, которые характеризуют сущность и определяют общие направления данной деятельности. Поскольку законотворческая деятельность является важнейшей составной частью процесса правообразования в Российской Федерации, то основные принципы законотворческой деятельности можно считать вместе с тем и основными принципами законотворческого процесса в целом, в том числе и законотворчества субъектов РФ.

Основные принципы законотворчества имеют объективное значение, их содержание зависит, в конечном счете, от экономических общественных отношений, от объективных закономерностей развития общества. Тем самым основные принципы законотворческой деятельности не есть произвольные веления тех или иных органов, должностных лиц. Они должны отражать и учитывать объективные факторы, влияющие на законодательное регулирование общественных отношений в РФ, а также различные факторы общественного сознания, уровень культуры и правосознания народа и другие факторы и обстоятельства.

Несмотря на некоторое несовпадение количества выделяемых принципов, ученые-юристы, тем не менее, солидарны в вопросах о содержании исходных начал правотворчества, а следовательно, и законотворческого процесса. Так, например, выделяют следующие принципы законотворчества: законность; демократизм; гласность; научная обоснованность; профессионализм. Другие ученые дополняют перечисленные выше принципы предъявляемым к законам требованием справедливости, т.е. установлением равных прав и обязанностей для всех субъектов права независимо от их происхождения, социального положения и отношения к религии.

В законотворческой (нормотворческой) деятельности законодатель должен основываться на определенных общих принципах --основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает качество и эффективность всей системы права. Основными принципами законотворческого процесса выступают следующие исходные положения.

Во-первых, это научный характер законотворчества и его связь с правоприменительной практикой. Принцип научности выражается в использовании достижений науки, приемов и методов научного анализа в законотворческом процессе. Органы законодательной власти при разработке и принятии юридических норм изучают объективные потребности развития социальной жизни, обосновывают необходимость и целесообразность правового регулирования существующих общественных отношений. Только в этом случае юридические нормы будут эффективными в механизме правового регулирования. Научная обоснованность законотворческой деятельности -- необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм. Во многом это зависит от высокого профессионализма и компетентности тех, кто занят разработкой и научной экспертизой законопроектов.

Во-вторых, это принцип законности, который предполагает строгий учет иерархии правовых норм, соблюдение процессуальных правил принятия нормативно-правовых актов правомочными на то органами государственной власти. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации по отношению ко всем другим нормативно-правовым актам. Подзаконные нормативные акты, принимаемые органами государства, должны соответствовать законам. Верховенство законов обеспечивает строгое соответствие всех норм права иерархической структуре системы права и их эффективную реализацию.

Под законностью в законотворчестве понимается то, что вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию законов должна осуществляться в рамках закона и, прежде всего, Конституции Российской Федерации. Однако принцип законности выступает в качестве системообразующего и должен пропитывать все сферы жизни общества, в том числе и законотворчество, ведь его общепризнанная суть заключается в том, что, являясь конституционным, он подразумевает, прежде всего, требование соблюдения законов. Следовательно, первейшей и непосредственной предпосылкой осуществления принципа законности является соблюдение установленных Конституцией РФ и законодательными актами правил в деятельности всех государственных органов и должностных лиц, независимо от вида осуществляемой деятельности.

В-третьих, принцип демократизма, который проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов представительными органами государственной власти, а также в широком привлечении граждан к законотворческой деятельности. При этом принцип демократизма рассматривается как особый принцип законотворчества, который проявляется в гласности обсуждения проекта закона в законодательном органе, его свободной критике, рассмотрении альтернативных вариантов проекта закона и т.д.

Однако, говоря о демократизме как о принципе, который позволяет наиболее полно и эффективно выявлять истинные цели законодателя и волю населения, выраженную в нормативном содержании закона, можно ли говорить об одинаковой степени проявления принципа демократизма на разных стадиях законотворчества, а также при осуществлении на той или иной стадии своих полномочий каждым из участников законотворческого процесса? В строго регламентированной процедуре принятия закона каждый участник законотворческого процесса при осуществлении соответствующих его положению в законотворчестве функций в той или иной степени реализует принцип демократизма. Принцип демократизма в законотворчестве носит в большей степени идеологический характер. Ведь при осуществлении законотворчества не может не быть демократизма, в законотворчестве он неизбежен, это продолжение природы самого государства, законодательного органа, закона.

Принцип демократизма предполагает непосредственное участие народа в законотворческой деятельности, а также учет общественного мнения при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Народ участвует в законотворческом процессе через своих представителей (депутатов), а также через свои общественные организации, которые выступают с законодательной инициативой. Конституция РФ предусматривает возможность принятия наиболее важных законопроектов (Конституция государства и др.) путем непосредственного всенародного голосования --референдума, что является наиболее ярким проявлением демократизма законотворчества. Законы, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу.

В-четвертых, в процессе законотворчества должен соблюдаться принцип системности, который предусматривает внутреннюю логику построения права и изложения всей системы юридических норм, в том числе отраслей и институтов права. Принцип системности также предполагает соответствие региональных законов федеральным законам, их согласованность и непротиворечивость, т.е. единство всей системы законодательства страны. Принцип системности также относят к числу основных принципов законотворчества, означающий строгий учет системы права, законодательства, построения отрасли права и т.д.

А также принципами законотворчества предлагают считать: принцип компетентной адекватности нормативно-правовых установлений; принцип понятийно-терминологической определенности; принцип достаточной мотивированности норм права; принцип логической сбалансированности норм права; принцип обеспечения действенности норм права.

Кроме перечисленных в основной классификации принципов выделяют следующие законотворческие принципы: принцип заимствования и переработки накопленного опыта законотворческой работы; принцип практичности (прагматичности) законотворческого решения. Указанные принципы законотворчества носят в большей степени прикладной характер, и их можно охарактеризовать как требования к законотворчеству, выполнение которых строго обязательно для всех участников законотворческого процесса, так как они отражают более узкие свойства и качества законотворчества, а также его сущность, особенности.

Принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании. Во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм. Во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания. Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

§ 2. Подготовка преамбул нормативных правовых актов (Чернобель Г.Т.)

Преамбулой (от лат. praeambulus) в нормотворческой практике принято называть вводную часть важного по своей регулятивной значимости внутригосударственного законодательного акта или акта международного права, в которой содержатся указания на обстоятельства, детерминирующие принятие этого акта, то есть объясняются его мотивы, цели, задачи.

Известны, в частности, обширные преамбулы Декларации прав человека и гражданина (1789), Всеобщей Декларации прав человека (1948), Декларации социального прогресса и развития (1969), Декларации о расе и расовых предрассудках (1978), Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1979), Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (1981), Международной конвенции о защите прав всех трудящихся - мигрантов и членов их семей (1990), иных международно-правовых документов.

Кроме мотивов, объясняющих необходимость принятия того или иного нормативно-правового акта, кроме целей и задач, в преамбуле могут содержаться определенные положения об условиях применения акта. Например, в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка закреплено, что нормы Кодекса "как таковые, не будут иметь практической ценности до тех пор, пока их содержание и значение посредством обучения и подготовки их путем осуществления контроля не станут частью кредо каждого должностного лица по поддержанию правопорядка..."

Та или иная идеологическая детерминация принятия внутригосударственного законодательного акта или международно-правового акта текстуально выражается обычно такими семиотическими приемами, как "принимая во внимание", "сознавая", "признавая", "в соответствии с принципами , провозглашенными в Уставе Организации Объединенных Наций" и др.

Многие действующие конституции снабжены преамбулами (см., например, конституции Ирландии (1937), Французской Республики (1958), Португальской Республики (1976), Испании (1978), Турецкой Республики (1982), Чешской Республики (1992), Республики Польша (1997), Швейцарской конфедерации (1999) и др.).

Главная ценностная значимость преамбул заключается в том, что они отвечают на основополагающий фундаментальный вопрос: зачем нужен данный нормативно-правовой акт?

Как говорил Платон, законы должны не просто управлять, но и убеждать. Субъекту правовых отношений как реципиенту, призванному исполнять те или иные правовые нормативы, установленные законодателем, недостаточно знать, "что" и "как". Он вправе (должен) знать, "почему", "зачем" так, а не иначе?

Всякая человеческая деятельность есть удовлетворение определенной потребности, т.е. испытываемой определенной необходимости в определенных жизненных условиях. Социальные потребности, являющиеся источником человеческой активности, определяют все содержание общественного бытия. В дихотологической социальной структуре "Общество - Власть" правовые потребности выделяются своей особой нормативностью, поэтому так значимо, насколько они реальны, объективны, истинны, что, собственно, и порождает "объективную волю" законодателя в демократическом правовом государстве. Объективно необходимое определяет социальную направленность законотворческого процесса, логические ингредиенты (составные) всех его параметров, продуктивную действенность его регулятивной актуализации. Здравый рассудок человека повинуется лишь тому, что действительно необходимо, справедливо.

В демократическом правовом государстве мотивационное обеспечение законодательства определяется закономерностями общественного развития, опирается на накопленный социальный опыт, национальные традиции, согласуется с реальными человеческими потребностями. Законодательство, неверно отражающее эти потребности, базирующееся на поспешных обобщениях и оценках, на ошибочной концептуальной уверенности, идеологических иллюзиях, на ложных мотивационных посылках, ничего общего не имеет с объективными закономерностями общественного развития, принципом социальной справедливости, выступающим в качестве главного нравственного стержня правовой нормативности, рано или поздно функционально девальвируется , разрушается.

Отражая определенные социальные потребности, мотив побуждает, мобилизует, делает поведение того или иного субъекта правовых отношений осмысленным, последовательным. В механизме действия норм права мотив выступает генетически первичным смысловым компонентом. Это та начальная ступень, которая включает в сознательную сеть функционирования систему норм прав на всех ее структурных уровнях, витках, модусных ("разрешено", "требуется", "запрещено") пересечениях. Тот или иной мотив своей побудительной силой дает, так сказать, импульс, необходимую энергетику всему процессу функционирования норм права, социально программирует, прогнозирует этот процесс. Мотив, как подчеркивал И.А. Ильин, "лежит в основе нормального правосознания..."*(158).

Субъекту правовых отношений мотив позволяет найти объективный критерий целесообразности того или иного нормативного выбора с точки зрения его справедливости, жизненной полезности. Мотивационный фактор опосредует, то есть организует все содержательное движение системы норм права, ее функционирование в конкретной системе правовых отношений. Тем самым обеспечивается необходимая поддержка и нормальное, стабильное соблюдение нормативных предписаний законодателя.

О мотивации в законотворческом процессе можно говорить, следовательно, как о его особой процедурной стадии , определяющей содержание законодательных нормативов, их соблюдение, эффективное функционирование. Воля законодателя как регулирующая сторона его сознания должна быть оптимально мотивированной, и это репрезентируется в преамбуле законодательного акта. Преамбула имеет существенное значение для правильного восприятия и понимания правовых нормативов, их исполнения, помогает предотвращению так называемого "упрощенного законодательства", которое в отечественном правоведении издавна подвергалось резкой критике*(159). В парламентских регламентах зарубежных государств мотивационной составной законопроекта уделяется особое внимание*(160).

К сожалению, в законотворческой деятельности российского парламента при разработке и инициировании важных по своей регулятивной значимости законопроектов мотивационному фактору не уделяется должного внимания. За редким исключением, вместо мотивационного введения, как правило, ограничиваются лаконичным информационным введением к законодательному акту (что устанавливает закон). Если говорится, например, о целевом направлении закона (законотворческая цель - это прообраз законотворческого результата), то в самом общем виде, недостаточно конкретно. Или же ограничиваются мини-преамбулой*(161), которая в сущности таковой не является . Непросто порой разобраться, какие нормативно-правовые потребности существуют в действительности, насколько верно отражены они в сознании законодателя, в его нормативных постулатах, каковы реальные возможности их верификации, конструктивного учета в законотворческой деятельности.

В ряде случаев в преамбулу закона включаются нормативные компоненты законодательного текста*(162), что находит правоведческую поддержку*(163). Более того, говорится о целесообразности выделения и соответствующем закреплении преамбулы в целом именно в структуре законодательного акта (например, в Кодексе), что, как утверждается, "придает дополнительную значимость, авторитетность" тексту законодательного акта". Цели законодательного акта зачастую определяются не в преамбуле, как это следовало бы , а в нормативной структурной части акта, что, как полагают некоторые ученые, вполне конструктивно. В частности Г.В. Мальцев, оперируя понятием "норма-цель", которая, по его мнению, подчеркивает "программно-идеологическую направленность правового регулирования", считает, что "закрепление целей создания и действия закона в самом законе является оправданным и необходимым в тех случаях, когда предмет регулирования соответствующего законодательного акта отличается особой сложностью, многослойностью, противоречивостью, когда у законодателя имеется потребность в использовании всех доступных ему юридико-технических средств для того, чтобы вопреки возможным противодействиям и просто случайностям направить практику применения закона в нужное русло"*(164).

Аргументация Г.В. Мальцева представляется неубедительной. Идеологические истоки правового регулирования надо искать не в самой правовой норме, а в преамбуле законодательного акта. Правовая норма - это конкретное правило поведения, содержание которого предопределено идеологической составляющей преамбулы. Цель как таковая не может подвергаться нормативному регулированию. Это определенный замысел законодателя , не более того. Что касается задачи, формулируемой в преамбуле, - это то, что требует конкретного выполнения, разрешения на определенной нормативной основе.

Аналогичные методические недостатки, просчеты в построении преамбулы закона имеются и в законодательной деятельности субъектов РФ. Во многих региональных законах смысловая граница между преамбулой как ненормативным феноменом и нормативной частью закона фактически стирается.

В целом вопрос об обеспечении законодательных актов надлежащей преамбулой нуждается в дополнительных научных исследованиях с последующей разработкой определенных методических правил, приемов, рекомендаций. Необходимо определить в каких случаях обеспечение закона преамбулой должно быть обязательным. В качестве общего принципа , думается, должно быть закреплено требование обязательного обеспечения преамбулой крупных, особо значимых с правовой точки зрения законодательных актов, а также всех нормативно-правовых новаций, связанных с правовым статусом гражданина, любыми изменениями или дополнениями действующей Конституции, иных конституционных законов. Нормативно необходимо очертить структуру преамбулы закона, главными логическими ингредиентами которой являются: 1) мотивация закона, т.е. обоснование необходимости его принятия, 2) целевое направление закона, 3) нормативные задачи закона.

Объективная, убедительная мотивация законодательного акта - залог его эффективного проведения в жизнь. Тот или иной закон не может нормально функционировать без достаточной мотивации его нормативного содержания. Необходимо создать надежный правовой заслон немотивированным или недостаточно мотивированным законам. Только научно обоснованные нормативы могут быть облечены в официальные правовые нормы.

Мотивация законодательного акта должна быть концептуально ясной, логически последовательной, выдержанной в идеологическом отношении, соответствовать избранной правовой парадигме, закрепляемой в общих принципах права демократического правового государства.

§ 3. Техника составления дефиниций и использования оценочных понятий (Власенко Н.А.)

В правотворческой практике правовые понятия играют роль первоисходного материала, "кирпичиков" в создании нормативного правового документа. "Важной логической чертой правовой нормы, - справедливо отмечает Г.Т. Чернобель, - является то, что она при своем возникновении конструируется посредством определенных понятий. Без конкретных и ясных понятий невозможно сформулировать правовую норму. Понятие, - подчеркивает автор, - семантическое ядро, благодаря которому норма права функционирует"*(165).

Традиции современного нормотворчества исходят из того, что подготовка любого проекта нормативного правового акта должна начинаться с формулирования понятий и дефиниций. Именно они придают согласованность нормативно-правовому акту, являются цементирующим свойством содержания документа и, по большому счету, "создают условия для однозначности в праве..."*(166).

Регулятивная роль правовых понятий вытекает из их свойства отражать наиболее важные стороны объектов и явлений действительности. Закрепляясь в текстах законов и иных нормативных правовых актов в форме слов и словосочетаний, они не только конденсируют и сохраняют знания, накопленные человечеством, но и способствуют цивилизованной ориентации человеческой практики. Раскрываются понятия при помощи определений (дефиниций), представляющих собой логическую операцию, посредством которой раскрывается их содержание. Определение понятия в тексте правового предполагает создание определенной текстовой конструкции.

Между тем, обилие в нормативном правовом акте понятий и их определений не всегда целесообразно. Насыщенность закона, иного нормативного документа дефинициями лишает их гибкости, эластичности воздействия на общественные отношения, затрудняет оперативное внесение в них изменений и дополнений. В этой связи обращает на себя внимание такой факт. В последние годы в федеральном, а вслед за ним и в региональном законотворчестве становится традицией в начальных (общих) разделах документа формулировать систему терминов (их определений), используемых в данном акте. Эти главы часто так и называют: "Понятия (или термины), используемые в законе". Сопоставление содержания нормативного акта и его понятийного аппарата нередко приводит к выводу о том, что желание нормодателя следовать традиции берет верх над целесообразностью. Не отрицая роли понятий в праве, еще раз подчеркнем - перенасыщение ими текста нормативно-правового акта способно нанести ущерб эффективности правового регулирования. Рассмотрим правила составления нормативно-правовых дефиниций.

1. Раскрывая содержание понятия, следует перечислять не все его признаки, а лишь сущностные, понятиеобразующие. Это поможет сформулировать логическую конструкцию емко, точно, экономично.

2. Формулируя дефиниции нужно стремиться к "явности" в тексте. Специфика правового регулирования, и такой важнейшей формы его реальности как нормативный правовой акт, предполагает доминирование "резко выраженных" и текстуально обособленных определений. Такие дефиниции называют явными. Однако это не означает, что содержание так называемых неявных и обособленных понятий прямо в этом случае в тексте остается нераскрытым. Оно может быть более или менее точно составлено на основании содержания норм права или нормативно-правового акта в целом. Например, в Положении о Российском государственном архиве древних актов употребляется термин "древние акты". Определение данному понятию не приводится, однако из текста документа видно, что таковыми считаются документы, изданные до начала XVIII века*(167). Очевидно, первый путь для праворегулирования наиболее предпочтителен, но нельзя отрицать и второй. Однако неявные определения не должны носить случайный характер. Предпочитая такой способ дефинирования понятия или термина, важно убедиться в его необходимости и сделать это качественно, обеспечив тем самым возможность его точного восстановления (формулирования) на практике.

3. Формулируя дефиницию, требуется учитывать объем понятия - совокупность предметов или явлений, обладающих его признаками. Объем понятия может пониматься как множество или логический класс, к которому принадлежит объект. В этом случае объект, принадлежащий классу, называют элементом*(168).

4. Следует избегать так называемой равнообъемности (синонимичности) понятий. Речь идет о том, что отдельные явления могут отражаться посредством разных (синонимирующих) понятий. Такой подход неприемлем в нормотворческом процессе, если речь не идет о случаях, когда синонимы используются как средство правового регулирования, о чем еще речь впереди. Синонимия правовых понятий не только излишне усложняет понимание нормативного правового текста, но и, несомненно, вызывает затруднения в их применении на практике.

5. Необходимо учитывать нецелесообразность использования контрадикторных понятий в правовом тексте . Понятия подразделяются на контрарные и контрадикторные. Первые содержат предельно противоположные признаки (понятия-антонимы). Оперирование такими понятиями облегчает деятельность как нормодателя, так и правоприменителя. Вторые - контрадикторные - признаков, явно исключающих противоположные понятия, не имеют. Наличие контрадикторных понятий (старость - не старость) следует расценивать как дефект системы права.

Контрадикторность не способна выделить все наиболее существенные признаки предмета или явления, сама противоположность в этом случае характеризуется как ослабленная. В художественных и публицистических текстах этот прием используется для "смягчения" ситуации (скажем, когда человека уже трудно назвать молодым, но и старым не назовешь).

6. Соблюдение родо-видовых отношений. Если объем понятий целиком входит в объем другого понятия, то между ними возникают отношения подчинения (депутат - депутат Государственной Думы, преступление - тяжкое преступление). Изменение указанных отношений нарушает последовательность и логику содержания нормативно-правового текста и, следовательно, затрудняет его понимание правоприменителем.

Таким образом формулирование дефиниций - дефинирование в нормотворческой деятельности - сложная мыслительная деятельность, предполагающая хорошее знание требований логики, ее приемов, и не только их знание, но и умение применять в ходе подготовки нормативного правового текста.

Не менее сложной является работа с оценочными понятиями , о чем и пойдет речь далее. Прежде всего заметим, что нормоустановитель использует оценочные понятия для наиболее полного и последовательного нормативного охвата нуждающихся в юридическом опосредовании общественных отношений при помощи соответствующих правовых предписаний. Свойство неопределенности российского права и уровень нормативных обобщений находят свое непосредственное выражение в содержащих оценочные понятия и термины правовых нормах*(169).

Оценочные понятия, в отличие от формально-определенных, по общему признанию, не обладают достаточно ясным содержанием и резким объемом, т.е. исчерпывающе признаки предмета не отражают*(170). Они обобщают эмпирические признаки правозначимых явлений в форме типизации*(171) ("явно несоразмерные последствия", "ясно выраженное намерение" "молодой специалист", "стойкая нетрудоспособность"; "крепкие спиртные напитки"; "существенный вред"; "совокупный среднедушевой доход семей"; "величина прожиточного минимума"; "приведение в негодность"; "неуважение к суду"; "ложный донос"; "добросовестное выполнение"; "объекты, наносящие вред"; "доходы, необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности"; "некорректные сравнения рекламируемого товара"; "общепринятые нормы гуманности и морали" и т.д.). Для правоприменителя это означает, что в основе вывода о соответствии конкретного факта данному оценочному понятию лежит не только учет объективных обстоятельств, но в определенной степени и внутреннее убеждение (усмотрение) лица, применяющего нормы права*(172).

К.П. Ермакова еще более категорична: "существование судебного усмотрения обусловлено и наличием в праве оценочных понятий"*(173). Далее автор справедливо указывает, что одним из средств установления содержания и пределов понимания оценочных понятий являются судебные дефиниции*(174).

Сталкиваясь с такими явлениями при подготовке проектов нормативных правовых актов, нормоустановитель должен учитывать, что мышление и язык при всем их могуществе и универсальности не всегда в состоянии с абсолютной точностью отразить разнообразие, оттенки того или иного явления и объекта. В то же время интеллектуально-речевая практика, ее прагматические начала не всегда требуют повышенной точности мышления и языка. Так, думается, и в случае с правом. Оценочные понятия в правовом регулировании объективно необходимы и при соответствующих условиях задают определенную степень стабильности и регулятивной прочности, они как бы являются мостиком, естественной связкой нормативно-правового формализма и практической жизни. Дело в том, что оценочные понятия обобщают в себе , как отмечалось, лишь типичные признаки правозначимых явлений с расчетом на то, что правоприменитель детализирует их самостоятельно в рамках конкретного правоотношения. Это важнейшее юридическое средство, с помощью которого правовому регулированию придается гибкость, эластичность*(175).

Между тем, чрезмерное и неоправданное включение оценочных понятий в нормативные правовые акты усложняет толкование и применение правовых норм и таит опасность проявления субъективизма. Однако стремиться исключить оценочные понятия из правового регулирования, как это иногда предлагается в юридической литературе*(176), невозможно и нецелесообразно. Это лишит правовое регулирование гибкости. Для того, чтобы оценочные понятия в полной мере выполняли свои функции в правовом регулировании и максимально исключить субъективизм в их применении, необходимо придерживаться следующих правил.

Во-первых, нормодателю важно убедиться в юридической целесообразности и оптимальности использования такого понятия в правовом регулировании. Критерий целесообразности и оптимальности предполагает выяснение значимости понятия с точки зрения правового результата, невозможности или нецелесообразности его замены формально-определенным.

Во-вторых, определить логико-языковую допустимость использования оценочного понятия. Речь идет о качестве понятия с позиции лингвистической окрашенности в случаях конкуренции, выборе лексически наиболее удачного синонима.

В-третьих, установить достаточность конкретизирующих, ограничивающих содержание и объем оценочного понятия признаков. Иначе говоря, влияющие на содержание и объем оценочных понятий признаки не должны , что называется, низводить его до ноля, до уровня формально-логического и в конечном итоге лишить правоприменителя свободы усмотрения. С другой стороны, безмерность, безграничность оценочной нормы способна существенно затруднить ее реализацию.

В-четвертых, при конструировании нового для нормотворческой практики оценочного понятия, уточнении содержания существующего или придания ему статуса межотраслевого, нужен тщательный анализ практики толкования его юридической и иными (философскими, экономическими и др.) науками. Это будет способствовать правильному, безошибочному формулированию оценочного понятия в праве.

И последнее, на что важно обратить внимание нормодателя при работе с оценочным понятием, - это способ закрепления. Представляется, что преимущество имеют два способа - прямое закрепление в тексте и отсылка. Последний представляет собой указание к тексту иного (действующего) нормативного акта или конкретной юридической нормы.

Стабильность и согласованность правовых норм, их определенность во многом обусловлены устойчивостью и однозначностью его понятий. Право как средство социального управления, как регулятор общественных отношений нуждается в стабильности своих понятий ("фундаменте") и жесткости их дефиниций. Текучесть правовых понятий, их определений, чрезмерная гибкость и конъюнктурная эластичность подрывают авторитет и назначение права как социального явления. Однако из этого не следует вывод о том, что понятия права неизменчивы, неподвижны. "Гибкость, изменчивость понятий, - отмечает П.В. Копнин, - является отражением изменчивости и многосторонности материального мира"*(177). Закономерность развития и совершенствование свойственны и понятиям права, и понятиям правовой науки. Это процессы объективны и выступают как требование времени и, как правило, связанные с кардинальным обновлением или изменением всего текста нормативного правового акта*(178).

Использование оценочных понятий придает правовому регулированию свойство гибкости, обусловленное тем, что оценочные понятия предоставляют субъектам правоприменения определенную свободу в толковании правовой нормы посредство "наполнения" оценочного термина "собственным" конкретным содержанием, способным урегулировать фактическую жизненную ситуацию наиболее эффективно. Применение оценочных понятий в нормативном правовом акте невозможно вне специальных требований нормотворческой юридической техники.

Если говорить об общности законотворческой деятельность различных государств, которая, безусловно, имеет место, следует обратить внимание на общность организационно- технических и иных целей, заключающихся в стремлении законодательства каждой страны создать на своей территории единую и эффективную правовую систему, а так же на сходство средств и основополагающих принципов. Оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах осуществления законотворческой деятельности.

Итак, процесс создания нормативно-правовых актов в современном демократическом государстве строится на принципах законности, справедливости, научности, демократизма, гласности.

Законность законотворческого процесса . При рассмотрении этого принципа следует иметь в виду два момента. Во-первых, каждый нормативный акт должен приниматься государственным органом только в пределах его компетенции, только в установленном соответствующими нормативными актами процедурном порядке. Во-вторых, принципу законности должно удовлетворять и содержание нормативно-правового акта, не должно быть противоречий с уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой, прежде всего Конституции РФ. При этом необходимо четкое соблюдения регламентационных процедур обсуждения, порядка опубликования нормативно-правовых актов.

Справедливость . Это принцип относится, прежде всего, к содержанию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным: когда-то вполне справедливым считались и кровная месть, и сословное неравенство. Сейчас справедливость конкретизируется, как правило, указанием на идеи гуманизма, равенства граждан перед законом и т.д."

Научность законотворчества. Законопроект готовится при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования. Так же правотворческие органы должны иметь в своем составе или привлекать с целью наиболее эффективного регулирования общественных отношений профессионалов - как ведущих юристов-ученых, так и юристов-практиков.

Принцип демократизма позволяет эффективно выявить истинные стремления и волю народа, т.е. провозглашает необходимость участия народа в принятии нормативных актов. К основным формам непосредственной демократии относится принятие нормативных актов на референдуме, а также обсуждение нормативных актов в средствах массовой информации. Референдум является одним из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Здесь следует отметить, что Конституция РФ была принята именно на референдуме. Однако всенародное голосование - достаточно дорогая процедура, в силу чего она наиболее часто применяется в небольших государствах, где не требует больших сил и средств. Конечно, демократизм должен воплощаться и в процессе деятельности высшего представительного органа государства-парламента, принимающего законы.

Принцип использования правового опыта. Всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт этого или других государств. Здесь большое значение обмен информацией. На пороге XXI века, когда практически весь мир перешел на компьютеры, когда есть замечательные информационные программы, сети и т.д., века всемирной информатизации этот принцип играет, на мой взгляд, не маловажное значение.

Принцип связи с практикой. Этот принцип выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

Гласность законотворчества. Результат законотворческой деятельности -нормативные акты, в которых содержатся права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения последних. В этом плане государство, для того чтобы иметь моральное право привлечения к юридической ответственности, должно обеспечить гражданам возможность ознакомления с содержанием нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо опубликование важных нормативных документов. Также распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Это позволяет взглянуть на законопроект с разных позиций.

Для повышения качества и эффективности нормативно-правовых актов законодательная техника порою имеет не меньшее значение, чем само содержание. Ведь от того, насколько четко и логично изложено содержание того или иного нормативного акта, имеются ли в нем или отсутствуют явные и скрытые противоречия, наконец, насколько точно и определенно используется общепринятая юридическая терминология - от всего этого в огромной степени зависит не только уровень восприятия текста и содержания нормативно - правового акта, но и эффективность его применения.

Особое значение при этом имеет язык изложения правовых норм. В законотворческой деятельности различных стран к изложению текста нормативно-правовых актов предъявляются непременные требования их краткости, компактности, ясности и доступности.

В современной юридической литературе встречаются новые принципы законотворческой деятельности:

• - Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.
• - Принцип понятийной определенности.
• - Принцип модальной сбалансированности.
• - Принцип ретребутивной обеспеченности.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.

Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как «особую логическую стадию законотворческого процесса». Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным (или недостаточно мотивированным) законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.

В.Н. Синюков считает, что «возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества».

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

Принцип понятийной определенности

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы.

Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению Спасова Б.П.: «доступность языка можно выразить через два основных критерия:

• 1. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.
• 2. Каждый мог понять общий смысл юридического предписания в связи с его предназначением в системе социальных норм».

Лаконизм - еще одно основное требование к языку законодателя.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном, отражении сути правового предписания.

Правовые определения должны базироваться на определенно консенсусе. Слова и выражения, имеющие юридическое значение, должны использоваться в одном и том же смысле во всех правовых актах.

Е.Лукьянова справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень».

Еще одно необходимое требование к правовым определениям - они должны быть дискурсивными, т.е. находящимся в общем логическом «сцеплении» с предшествующими общепризнанными определениями.

Принцип модальной сбалансированности

Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот принцип приобретает в общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы, т.е. в каком логическом отношении находятся составные правовой модальности, как они согласуются между собой. Нормальное, социально здоровое законодательство - не произвольный набор того или иного количества нормативов. Каждый модус имеет конкретные логические предпосылки. Любое, самое незначительное противоречие в законодательстве - это функциональная «дыра», деформирующая и дестабилизирующая правоприменительный процесс.

К сожалению, отработанной концепции модусной сбалансированности правовых нормативов, вырабатываемых и принимаемых их законодателем, в нашем правоведении нет.

Е.А. Черенков, «оценивая нынешнее состояние соотношения законов и подзаконных актов как временное, вынужденное, считает, что продолжать работу по подготовке и принятию нормативных актов, воссоздающих баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних». Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Закон - гениальный регулятор правовых отношений. Для того, чтобы этот акт высшей государственной власти стал реальной основой правопорядка, А.А. Кеченов и Г.Т. Чернобель считают, что необходимо «установить, во-первых, круг вопросов общеправового характера, который должен регулироваться исключительно на федеральном уровне, и, во-вторых, уточнить систему государственных органов, имеющих право законодательной деятельности».

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Принцип ретрибутивной обеспеченности

Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия.

Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации или даже к гибели самой государственности, как таковой.

Совершенствование правоприменительной деятельности - актуальный и злободневный вопрос.

Кеченов А.А, Чернобель Г.Т. предлагают «конституционно установить, что судебное рассмотрение юридических споров распространяются на всех субъектов правовых отношений без каких-либо исключений».

Любой диктатор может опираться на эту формулу («верховенство закона»), уничтожая при этом всякую тень законности. В подлинно правовом государстве доминирует справедливый закон. Идея справедливости лежит в основе демократической системы права, определяет культуру взаимоотношений государства и его граждан, меру правовой свободы или же ретрибуции. Социально несправедливое не должно иметь юридической силы. Необходимо ввести в юридический оборот такие понятия, как «антиконституционный закон» и «неправомерные санкции». Следует отметить, что в правовом государстве акты общественного протеста, не нарушающие общественный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат.

Законотворчество в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Законотворчество связано с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.

Как функция государства законотворчество определяется как основное направление его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением.

В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется в первую очередь назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет.

Законотворческая функция государства предполагает разработку содержания и механизма реализации законов, способствующих нормальной жизнедеятельности общества. Это далеко не простое дело, как может показаться на первый взгляд, если учитывать, что законы разрабатывают, принимают и исполняют люди, еще недавно жившие в условиях, которые сегодня при помощи новых законов они призваны существенно изменить. Здесь, разумеется, мешают и стереотипы, и стремление лишь подправить, и прямое нежелание изменить вообще - вся эта палитра чувств и устремлений не может не отразиться в новых законах. Кроме того, многое в жизни общества постоянно меняется, поэтому в законах нужно уметь предвидеть возможные тенденции, освобождаясь от попыток выдавать желаемое за действительное.

При этом, характеризуя принципы законотворчества и требования к законотворчеству, следует учитывать следующие обстоятельства:

• 1) требования к законотворчеству необходимо отличать от принципов законотворчества. Через принципы законотворчества выражаются сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами. Требования к законотворчеству - это правила, условия, которыми ограничена законодательная деятельность соответствующих государственных органов, которым должен быть подчинен этот творческий процесс и которые можно использовать только в отношении законотворческих мероприятий;
• 2) любое правило, которому должно подчиняться то или иное общественное явление, требует упорядочения, регламентации, в том числе и требования к законотворчеству должны быть регламентированы, закреплены в нормативных актах для обеспечения их неукоснительного соблюдения. Принципы законотворчества специально закрепляются в общих юридических нормах (нормах-принципах) - в конституциях, преамбулах законов;
• 3) строгое и точное осуществление требований к законотворчеству означает последовательное воплощение в жизнь принципов данного процесса и права в целом;
• 4) принципы законотворчества и требования к нему подвержены эволюции, в связи со сменой целей и задач государства и могут: а) исчезать одни и появляться другие; б) меняться содержание одного и того же принципа или требования;
• 5) принципы законотворчества объективно обусловлены природой государства, а также характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права.

Характер принципов законотворчества той или иной правовой системы нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества. А требования к законотворчеству направлены на реализацию этих принципов.

Являясь идеологической категорией, принципы законотворчества представляются как выраженные в соответствующих нормативных актах исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности. Принципы законотворчества - результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание. С одной стороны, они выражают закономерности данного процесса, а с другой - представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют на всех его стадиях и распространяются на всех его субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов.

Таким образом, в заключение данного вопроса укажем, что понятие законотворчества призвано:

во-первых, установить систему взаимосвязанных институтов, обеспечивающих содержательную подготовку законов;

во-вторых, закрепить стабильные демократические формы волеизъявления всех граждан и его использования;

в-третьих, отразить применение различных форм деятельности высших органов государственной власти и других участников в процессе создания и принятия закона.

А так же необходимо уяснить, что принципы законотворчества играют важную роль в правовом регулировании так как:

во-первых, они выступают в качестве руководящих идей для законодателя, определяя пути совершенствования правовых норм;

во-вторых, в случаях пробелов в законодательстве указанные принципы могут использоваться в качестве юридического основания.

Принципы законотворчества должны обладать значительной устойчивостью и стабильностью, носить фундаментальный характер.

Эффективность законодательства обусловливается многими обстоятельствами, связанными как с самой законодательной деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых законов. Зависит она и от социально-правовой активности субъектов законотворчества и правоприменителя, от уровня их правосознания и правовой культуры.

Прежде всего, в теоретическом осмыслении нуждается само понятие законодательного процесса. В юридической литературе сложилось два взгляда по этому вопросу. Одни авторы ограничивают законодательный процесс рамками официального прохождения законопроекта в высшем представительном органе. Другие склоняются к более широкому пониманию этого явления, включая в законодательный процесс и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. Не умаляя значения процедурных правил разработки законопроекта, нельзя, однако, не видеть, что они служат лишь основой для последующей деятельности по принятию закона, предшествуют законодательному процессу, создают предпосылки для его начала.

Российское законодательство страдает проблемами, в нем много разночтений, несогласованностей, юридических коллизий на разных уровнях и в разных формах. Основные причины такого положения заключаются в непоследовательности и бессистемности правовой политики, отсутствии четко обозначенных приоритетов. Это, в свою очередь, проявляется в импульсивности законодательства, бессистемности законотворческих работ.

С качеством законотворчества, подготовкой нормативных актов связан принцип профессионализма законотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающими глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании законопроектов, - юристы, политологи, социологи, другие специалисты. Законодатели, к сожалению, не всегда имеют такие знания. Это также пагубно сказывается на возможности эффективного контроля правотворческих инициатив, исходящих от исполнительной власти, иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, а также становится причиной принятия законов, преследующих латентные цели. Независимая научная экспертиза, указание размеров и источников финансирования разработки законопроекта, сведения об их авторах позволили бы избежать многих ошибок при осуществлении правотворческой деятельности.

Независимо от усилий науки, законодатель обязан и сам предпринимать определенные меры, чтобы исключить собственные ошибки не через продолжительное время после издания акта, а еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя подготовить их корректировку. Для подготовки этой институционализации наука может предложить методологический и фактологический материал, но она не в силах заменить саму институционализацию. Законотворческим органам следовало бы прежде всего вести наблюдение за действием существующих законов. Дать информацию об эффективности законов, об их влиянии на волю и сознание людей - значит, во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большой степени это имеет место или, точнее, должно иметь место в области управленческих решений, нормы которых правительство и ведомства сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением.

При анализе вопроса о социальной действенности закона предполагается выяснение прежде всего того, соблюдаются ли его нормы теми ответственными лицами, которым адресован этот закон. При этом очевидно, что причины неэффективности закона часто следует искать в нем самом: закон не может достичь преследуемой цели из-за своей ложной установки. Уже в этой взаимосвязи целесообразно не терять из виду тот факт, что сознательное или несознательное несоблюдение закона лицами, которым он адресован, является лишь одной из многих причин того, что закон не достигает своей цели.

Наиболее охватывающие исследования статистической повторяемости нарушений закона имеются лишь в уголовном праве, хотя этот вопрос представляет интерес и для других отраслей права.

При исследовании условий и причин фактического бездействия норм закона следует проводить различие между индивидуально технологическим, социально-психологическим и государственно-организационным факторами. Эта классификация имеет прагматическую ценность, так как позволяет творцу права лучше видеть, какие условия он должен закрепить нормативно, чтобы его воля нашла воплощение в поведении адресатов закона.

В интересах фактической действенности права общественная система должна давать некий простор для «нормальных» инстинктов, для «естественного эгоизма». Нельзя предъявлять чрезмерно высокие требования к индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и ничем её не компенсируя.

Нормативный акт становится эффективным тогда, когда становится прогнозируемым коллективное поведение в определенной ситуации. В некоторых случаях группа адресатов установленного запрета может стихийно развивать «антинормы», обязательность которых в соответствующей ситуации окажется сильнее, чем официальные предписания. Коллективный деликт, как правило, пересиливает силу государственных запретов, поскольку наказание возможно всегда еще лишь выборочно.

Есть еще одна совершенно нерешенная проблема. Она заключается в том, что во всех государственно-правовых сферах идет перемещение власти от одной структуры к другой и фактическая компетенция органов редко согласуется с той, которая определена в ходе правотворчества.

Встречаются в практике и социально недейственные законы, не достигающие своей цели по той причине, что сам законодатель в большинстве таких случаев, руководствуясь политическими мотивами, создает лишь иллюзию желания достигнуть законной цели или преследует эту цель вопреки своей воле.

Существуют еще и компромиссные законы, они возникают в зависимости от обстоятельств как результат незавершенной борьбы политических сил. Сторонникам закона удалось добиться его принятия, противникам - предотвратить оснащение закона действенными санкциями. Такие процессы можно часто наблюдать в сфере экономического законодательства.

Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Из области правового регулирования должно быть исключено все сиюминутное. «Текущим образом» приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют законотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения анализа и учета критики, та само правотворчество становится излишним.

Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Кто не задумываясь принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто все обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само законотворчество.

В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и её конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства.

Всякая деятельность бессмысленна, если она не приносит желаемого эффекта. Поэтому всегда актуален контроль за эффективностью правовых актов и, соответственно, за эффективностью законотворческой деятельности. Юридическая и социальная эффективность не могут быть отождествлены, но и не могут быть изолированы друг от друга настолько, чтобы их критерии не пересекались. Теория правотворчества будет бесплодной, если не определить критерии её эффективности.

Установив процедуру раздельных заседаний палат, Конституция закрепила принцип последовательности в осуществлении палатами процедурных действий в рамках единого законодательного процесса. По схеме, заложенной в Конституции, Федеральные законы принимаются Государственной Думой и передаются в Совет Федерации для последующего их рассмотрения. Роль Совета Федерации состоит в одобрении или неодобрении готовых решений. Правда, следует подчеркнуть, что в регламенте Государственной Думы предусмотрена необходимость согласования с Советом Федерации законопроекта после его принятия Государственной Думой в первом чтении. Целесообразность такого подхода не вызывает сомнений. Скоординированность мнений палат на стадии одобрения основных концептуальных положений законопроекта может благотворно сказаться на последующем его рассмотрении.

Нуждается, однако, в уточнении сама процедура взаимодействия палат на этой стадии законодательного процесса. Регламент ограничился лишь общим указанием на то, что законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, направляется в Совет Федерации. Необходимо определить варианты возможного реагирования со стороны Совета Федерации на предоставленный законопроект. Если он одобряется Советом Федерации в том виде, в каком был представлен Государственной Думой, следует, видимо, составлять об этом письменное уведомление. В случае, когда по проекту делаются письменные замечания, дополнения, изменения, они должны быть оформлены в виде поправок и в общем порядке внесены на рассмотрение соответствующего комитета Государственной Думы. Целесообразно участие представителей Совета Федерации по тому либо иному вопросу.

Процедуру предварительного согласования законопроекта с Советом Федерации следует распространить и на следующую стадию законодательного процесса, определив механизм одобрения им решения, принятого по законопроекту во втором чтении. Это позволит обеспечить окончательную сбалансированность интересов палат еще на этапе рассмотрения законопроекта, что будет способствовать выработке взаимоприемлемого решения.

Настоятельно требует решения вопрос об изменении срока, в течение которого Совет федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы. Сегодня уже очевидно, что установленный Конституцией Российской федерации (ст.105) 14-ти дневной срок недостаточен для вдумчивой и серьезной работы членов Совета федерации по рассмотрению федеральных законов, тем более что Совет Федерации работает на постоянной основе. Как представляется, этот срок должен быть увеличен до одного месяца.

Заслуживает внимания мнение о необходимости создания научно-координационного органа, который обеспечивал бы согласованную законотворческую деятельность палат Федерального Собрания.

В качестве правового механизма, обеспечивающего преодоление возникших между палатами разногласий, конституция предусматривает возможность создания на паритетных началах согласительной комиссии, уполномоченной выработать единый текст соответствующего федерального закона. В случае если в комиссии согласия достичь не удалось, решение верхней палаты об отклонении закона - «внутреннее вето» - преодолевается Государственной Думой большинством в 2/3 голосов. Она выносит окончательное решение. Таким образом, Государственная Дума имеет определенное преимущество перед Советом Федерации, пользуясь правом отклонять возражения последнего при принятии законов.

В мировой парламентской практике наблюдаются различные подходы к решению проблемы согласительных процедур. Большое распространение получили случаи, когда процесс по урегулированию разногласий между палатами переносится на их совместное заседание, где голосованием принимается общее решение.

В рамках проблемы взаимодействия палат Федерального собрания весьма актуальным представляется вопрос о рассмотрении и принятии палатами федеральных конституционных законов. Одно из предназначений этого вида законов- обеспечить стабильность Конституции как основного закона государства, закрепляющего устои конституционного строя. Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем другим правовым актам, особое место, которое они занимают в российском законодательстве, обусловливают и особый, более сложный порядок их принятия. Так федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее ѕ от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Президент Российской федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому конституционному закону, в соответствии со ст. 108 Конституции Российской Федерации обязан подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать.

При анализе установленной процедуры принятия федеральных конституционных законов возникает ряд вопросов. Недостаточно четко определена в этом процессе роль Федерального Собрания. Остается неясным, например, должен ли Совет Федерации согласиться или не согласиться с текстом федерального закона, уже одобренного Государственной Думой, или Совет Федерации и рассматривает, и одобряет законы независимо от Государственной Думы, параллельно с ней. Это достаточно важный юридический вопрос. От его решения зависит дальнейшая судьба федерального конституционного закона, а именно: должен ли закон, в случае неодобрения его Советом федерации вновь передаваться на рассмотрение Государственной Думы и если да, то каким количеством голосов депутатов Государственной Думы закон должен быть одобрен повторно? Очевидно, что порядок рассмотрения и принятия федеральных законов требует уточнения и конкретизации, и, прежде всего - путем внесения соответствующих изменений и дополнений в конституционные приложения. В зависимости от решения этого вопроса на конституционном уровне определенные изменения (с целью более конкретной регламентации) необходимо будет внести в регламенты палат Федерального Собрания.

При выработке механизма рассмотрения федеральных конституционных законов весьма полезным может оказаться зарубежный опыт законотворчества. В частности, заслуживает внимания практика тех стран, где на конституционном уровне созданы дополнительные гарантии, обеспечивающие парламентариям возможность тщательного и взвешенного рассмотрения и обсуждения конституционных законов. Так, согласно Конституции Италии, законы, изменяющие Конституцию, другие конституционные законы применяются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании (ст. 138 Конституции).

Характерной особенностью законотворчества последних лет является то, что значительное место в нем по праву отведено комитетам палат, которые осуществляют свою предварительную работу по созданию законов. Одна из основных функций комитетов в области законодательной деятельности состоит в рассмотрении ими поправок к законопроектам. Необходим хорошо отлаженный механизм, который обеспечивал бы эту важную часть законодательного процесса.

Рассмотрение поправок в комитетах во многом предопределяет ход их дальнейшего продвижения, упорядочивает его. Это связано с той особой ролью, которая отводится комитетам в данной работе. Именно здесь должны осуществляться полный учет предложений, поступающих по законопроекту, взвешенная их оценка и тщательный, глубокий анализ.

Прежде всего, необходимы такие преобразования процедуры принятия поправок комитетами, которые бы обеспечивали активное участие в них депутатов. Важное значение имеет осведомленность депутатов обо всех поступивших поправках. С этой целью отпечатанный текст поправок необходимо распространять среди депутатов до начала заседания. Информированность депутатов о поступивших по проекту поправках является гарантией их делового настроя на предстоящие дебаты, который во многом зависит от подготовленности депутатов.

Чтобы составить определенное суждение по интересующему вопросу, в ходе работы над поправками надлежит запрашивать мнение соответствующих учреждений, ведомств, отдельных специалистов, компетентных в данной области. Возможно их заслушивание на заседании комитетов. Следует согласиться с высказыванием в юридической литературе мнением, что право комитетов обращаться к государственным и общественным организациям в таких случаях следовало бы зафиксировать в регламенте.

В политической сфере на территории государства действуют законы собственного государства, в частности уголовные законы. Территориальная характеристика действия собственных законов обеспечивает суверенитет государства.

При разрешении вопроса о том, какой закон должен действовать в конкретном случае - отечественный или иностранный, принимается во внимание при рода тех правовых отношений, которые регулируются каждым законом.

В дореволюционной юридической литературе для этих целей выделяли так называемую статусную теорию, которая различала правовые статусы. Утверждалось, что все вопросы, возникающие относительно состояния лица, решаются на основании законов его родины. Законы, которые определяют имущественное положение, имеют двоякое действие. В отношении движимого имущества возникающие споры, столкновения разрешаются на основании законов того государства, где проживает владелец движимого имущества. Во втором случае все споры разрешаются по законам местонахождения вещи. Наконец, может быть и смешанный случай, когда вопросы решаются договорами о том, какие законы будут применяться при решении конкретных споров.

По кругу лиц действие закона распространяется на всех проживающих либо находящихся на территории государства. Правда, существуют исключения в отношении лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом.

Субъектами действия закона с разным объемом правоспособности и дееспособности являются граждане (подданные), иностранные граждане, лицо без гражданства.

Важно подчеркнуть, что действие закона по отношению к лицам базируется на двух началах: принципе суверенитета (территориального верховенства государства), а также ограничивающих этот принцип требованиях международного права. Все граждане (подданные) обязаны быть законопослушными, но из этого вытекает и равенство всех перед законом, в частности распространение действия уголовных законов на правонарушителей -- граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства.

В отношении формального равенства также существуют исключения -принцип экстерриториальности, т. е. внеземельности. Он действует в отношении некоторых категорий иностранцев, в частности обладающих дипломатическим иммунитетом. Эти лица в случае совершения правонарушений попадают под действие законов родной страны.

Законотворчество ставит перед теорией права еще несколько проблем. Одна из них - это проблема социальной инженерии - можно ли с помощью права создавать новые общественные отношения, играет ли право творческую роль, может ли оно быть выше экономического строя?

Традиционный ответ на предыдущем этапе отечественной теории права -нет! Право лишь опосредует экономику, оформляет экономические отношения. Оно - «надстройка» над экономическим базисом.

В настоящее время эти догматические представления уходят в прошлое. И хотя - подчеркну - не следует нигилистически отрицать влияние экономического «базиса» на правовую систему того или иного общества, многие другие факторы определяют и форму, и содержание правовых систем. Сюда относятся общепланетные экологические зависимости, информационные процессы, появление глобальных (демографических, сырьевых, ядерных, генетических и иных) проблем.

Меняются взгляды на творческую роль права, становящегося в некоторых областях единственным средством и способом урегулирования, стабилизации общественных отношений, преодоления резко негативных процессов, которые могут вообще составить угрозу человечеству.

Но право может играть и более специализированную роль, например, вы ступать силой, обеспечивающей, подталкивающей экономические рыночные реформы.

Надежда на право, использование права, понимание ценности права - та ков основной вектор современного социального развития. Не случайно все социальное пространство заполняется договорами, конвенциями и иными нынешними юридическими формами общежития государств, народов, коллективов, личностей. Не случайно и то, что юридическое образование, формирование юридически грамотных граждан становится яркой приметой сегодняшней действительности.

Вместе с тем надо предостеречь и от юридического романтизма, представлений, что все социальные проблемы можно решить декретированием, принятием законов.

Не действуют декларативные, без механизма реализации, исполнимости законы. Не действуют и законы, не учитывающие новой реальности.

Так, законы, посвященные экономике, обречены на провал, если они не предусматривают финансовые меры, материально-технические, кадровое обеспечение и т. д.

Большой смысл приобретает в этой связи уже упоминавшееся конституционное правило, закрепленное в части 3 статьи 104 Конституции РФ. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Обречены на провал, как упоминалось, и законы, не учитывающие но вые реальности. Так, статья 6 Закона РФ «О реабилитации репрессированных народов» от 26-апреля 1991 г. устанавливала территориальную реабилитацию репрессированных народов. Речь шла о возвращении народов, выселенных злодействами Сталина и его подручных со своих родных мест в конце Отечественной войны.

Однако при этом было проигнорировано проживание на той же территории на протяжении полувека других переселившихся сюда лиц разных национальностей. Такой неучет новых реальностей породил и новые проблемы с исполнением Закона о реабилитации. Более того, неисполнимость этого закона привела к вспышке межэтнических конфликтов и создает социальное напряжение длительное время. Можно утверждать, что это яркий пример действия в правотворчестве синергетического принципа «наоборот», о котором речь шла выше.

Нужно также хорошее социологическое обоснование закона, учет системности права, о чем шла речь выше.