Войти забыли пароль? Участие президента рф в законодательном процессе Президент рф и законодательный процесс
Неприкосновенность главы государства и его ответственность, казалось бы, явления взаимоисключающие. Но это не так. Неприкосновенность не означает безответственности. Конституционный Суд РФ разъяснил, например, что положения ст. 91 Конституции РФ о неприкосновенности Президента РФ не исключают импичмента (отрешения от должности), предусмотренного ст. 93.
Термин «ответственность» по отношению к главе государства (президенту) используется в конституциях. Так, в Конституции Венесуэлы 1999 г. говорится, что президент несет ответственность за выполнение своих обязанностей (ст. 232). Есть подобные положения и в других основных законах.
Формулировки конституций об ответственности различны. Во-первых, положений об ответственности главы государства нет в монархических конституциях. Конституционный закон Швеции (Форма правления 1974 г.) устанавливает в соответствии с давними традициями, что «король не может быть привлечен к ответственности за свои действия» (§ 7 гл. 5). Даже в тех немногих странах (Нидерланды, Швеция), где допускается освобождение монарха парламентом от этого поста , если он не выполняет определенное время свои обязанности (шесть месяцев в Швеции), об ответственности монарха не говорится. Напротив, говорится о неответственности, как это видно из цитированного выше текста, хотя такое освобождение (в Форме правления Швеции говорится, что «король считается покинувшим свой пост») в этой стране все-таки представляет собой форму ответственности. Ни в той, ни в другой стране названные меры не применялись. Суд над монархами, привлечение их к ответственности и казнь в Европе имели место лишь давно, во время революций (Карл I в Англии, Людовик XVI во Франции). В России царь Николай II и члены его семьи были расстреляны в Екатеринбурге без суда после революции 1917 г. В монархических странах Востока имам (у шиитов) считается непогрешимым, халиф (у суннитов) несет ответственность (перед уммой), но она откладывается до Судного дня. На деле в мусульманских монархиях имели место факты отстранения монарха от должности его ближайшими родственниками. Нередко были факты своего рода государственных переворотов, но иногда такие решения принимались по существу с согласия заменяемого монарха (например, в Саудовской Аравии по причине старости и неспособности руководить государственными делами). В странах мусульманского фундаментализма такая процедура считается соответствующей конституции (Корану) и осуществляется семейным советом.
В общем все же считается, что ответственность применяется только к выборной президентуре (единоличной, коллегиальной, комбинированной, двуглавой, но в последнем случае в Иране она распространяется только на президента, но не на лидера (руководителя) государства.
Во-вторых, различается ответственность главы государства за действия, совершенные им при исполнении своих функций, и ответственность за другие деяния. Некоторые конституции (например, Албании 1998 г.) содержат общую формулировку: президент не несет ответственности за действия по исполнению своих функций, официальные действия. За это отвечают министры (в парламентарной республике). Такой принцип издавна принят в республиках. Статья 68 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих функций, кроме государственной измены. Конституция Греции 1975 г. добавляет к измене умышленное нарушение конституции. За правонарушения уголовного характера, действия президента, не связанные с его обязанностями (например, некоторые общеуголовные преступления), президент отвечает после окончания президентского срока (ст. 49 Конституции Греции ), хотя, например, в США президент несет ответственность и до этого (в порядке импичмента при совершении любых тяжких уголовных преступлений).
Однако общепризнанно, что действующего президента нельзя судить. В связи с этим во Франции оппозиция в парламенте в свое время требовала привлечения к ответственности Президента Ж. Ширака после прекращения президентских полномочий за деяния в бытность его на посту мэра Парижа (процесс состоялся). Однако если отрешение президента от должности парламентом за тяжкие преступления (в том числе не связанные с исполнением обязанностей, например в США) считать ответственностью, то она применима и во время президентского срока за деяния, совершенные не в связи с исполнением должностных обязанностей.
До сих пор сажать в тюрьму действующего президента (до отрешения от должности) никто не пытался. Судят и сажают в тюрьму бывших президетов уже после их свержения (например, некоторых президентов в странах Африки, в том числе в Египте в 2011 г.) или судят заочно после бегства из страны (например, в Тунисе в 2011 г.). Президента Израиля судили и посадили в тюрьму за изнасилование сотрудницы его аппарата в 2010 г. тоже только после его освобождения от должности. Однако в феврале 2009 г. Международный уголовный суд выдал ордер на арест Президента Судана О. аль-Башира (не осуществлен). Его считают виновным в том, что начиная с 2008 г. в суданской провинции Дарфур убито более 300 тыс. человек.
В 2010 г. Верховный суд Пакистана возбудил дело о коррупции Президента А. Зардари (не завершено).
В-третьих, из сказанного видно, что следует различать разные формы ответственности. Освобождение монарха от его поста (пока возможно только по законам Швеции) или отрешение президента от должности (уголовный процесс возможен только после этого) - это по существу не столько юридическая, сколько конституционная политическая ответственность, она бывает очень мягкой. Когда, например, украинские парламентарии большинством голосов (227 из 245) приняли в январе 2009 г. постановление «Про ответственность Президента Украины Ющенко В. А. за ситуацию, которая сложилась в финансово-кредитной сфере Украины» («резкое обесценивание денежной единицы Украины») , такое постановление каких-либо санкций по отношению к президенту не повлекло. Это совсем не похоже на импичмент. Но и юридическая ответственность неодинакова. Уголовная ответственность неприменима к главе государства (в том числе президенту), пока он глава государства. Она возможна только после того, как он перестанет быть президентом (к монарху юридическая ответственность неприменима и после прекращения полномочий). Административная ответственность невозможна да и практически неосуществима в подавляющем большинстве стран. Однако иногда она имела место. Ранее уже упоминалось о штрафах, назначенных полицией шведскому королю. Президентов штрафовали чаще. Так, в 2009 г. суд по делу об административных правонарушениях, возбужденному полицией, оштрафовал Президента Сербии Б. Тадича на 40 тыс. динаров (616 евро) за то, что он в честь победы футбольной команды Сербии выпил бокал шампанского с двумя друзьями-министрами на стадионе во время матча. Закон запрещает приносить спиртные напитки во время игры на стадион. Полицейские сначала предупредили президента (возможно, что он повел себя неадекватно), а потом обратились в суд. Суд принял решение: закон распространяется на всех. Штраф был назначен и министрам. В том же году суд оштрафовал президента Тайваня за то, что он нарушил закон и за 10 дней до региональных выборов сообщил в прямом эфире о данных опроса избирателей. В 1998 г. суд оштрафовал Президента США У. Клинтона еще до процесса об импичменте. Такие судебные решения возможны далеко не во всех странах, а только там, где должностные лица и суды исполняют закон независимо от персоналий . В США иски к государству по разным вопросам обращены против президента, но только как представителя государства. Неизвестны факты, когда в какой- либо стране подавались иски к президенту как частному лицу (например, по поводу денежного долга соседу) и происходили гражданские процессы в суде. Президента (не говоря уже о монархе) нельзя вызвать лично в суд, но исключения бывают. Так, в следственную комиссию, образованную парламентом для рассмотрения вопроса о секретных тюрьмах, созданных в прошлом США в Литве для террористов, вызывали в 2009 г. президента Литвы).
В единичных странах предусмотрена юридическая ответственность президента за аморальный проступок. На Кипре в этом случае обвинение представляет генеральный прокурор, а рассматривает дело и принимает решение Верховный суд.
Типичной формой ответственности президента (в связи с исполнением должностных обязанностей или вне зависимости от этого) является упоминавшийся импичмент . Обычно ответственность установлена за конкретные тяжкие преступления, иногда вообще за тяжкие преступления, в Украине - за любое преступление, в Германии - за нарушение любого федерального закона.
В современных условиях сфера применения импичмента существенно расширена. Во-первых, он возможен не только в случае совершения преступления, но и по причине плохого выполнения возложенных на должностных лиц функций (это относится и к главе государства). В Доминиканской Республике по Конституции 2002 г. Сенат большинством голосов может отрешить от должности любое избранное на определенный срок лицо за плохое выполнение своих обязанностей и разрешить его судебное преследование. Во-вторых, существенно расширен круг лиц, на которых может быть распространен импичмент. В Чили импичмент распространяется на судей высших судов, генерального контролера, генералов и адмиралов, глав провинций (губернаторов и интендантов), в Парагвае - на всех чиновников органов исполнительной власти, судей Верховного суда, генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и его заместителя, лиц, входящих в состав Высшего суда избирательной юстиции (ст. 225 Конституции 1992 г.).
Импичмент - грозное оружие парламента против президента. Некоторые президенты уходили в отставку при угрозе импичмента (Р. Никсон в 1974 г. в США, П. Мушарраф в 2008 г. в Пакистане).
Существуют три основные формы импичмента: парламентская; парламентско-судебная; парламентско-плебисцитарная. Каждая из них имеет свои разновидности.
Первая форма импичмента возникла в США (в Великобритании были ее зачатки, но иного рода, и последний процесс импичмента состоялся в отношении министра в 1805 г.). Эта форма импичмента предусмотрена во многих странах Латинской Америки, в России.
При парламентской форме импичмента вопрос об отрешении президента от должности поднимается определенной группой парламентариев (при двухпалатном парламенте - членами только нижней палаты). Численность такой группы в разных странах неодинакова, но она довольно значительна. Обычно это 1/5, 1/4, 1/3 часть парламента или нижней палаты, иногда - большинство членов нижней палаты. В Украине этот вопрос инициируется не менее чем половиной конституционного состава однопалатного парламента. Парламент (нижняя палата, в редких случаях, например в Казахстане, - верхняя, Сенат) создает комиссию по расследованию, которая готовит проект обвинительного заключения и представляет его нижней палате (однопалатному парламенту).
Нижняя палата, если она принимает обвинительное заключение (для этого требуется обычно не менее 2/3 голосов от конституционной численности палаты), передает его верхней палате, которая и выносит решение, как правило, тоже в составе 2/3 голосов, по вопросу об отрешении президента от должности. В США в верхней палате при этом председательствует главный судья (председатель Верховного суда США), так как вице-президент - председатель Сената по должности - избирался по предложению президента и «отцы Конституции», конечно, не хотели, чтобы он председательствовал в таком процессе. Предполагалось, что после отрешения от должности бывшего президента может судить суд общей юрисдикции (видимо, Верховный суд США).
Американская схема принята в России (вице-президента в России нет, и нет необходимости в председательствовании в верхней палате иного лица, а не ее председателя). Кроме того, в России она осложнена участием Верховного и Конституционного судов. Первый дает заключение о наличии (об отсутствии) в действиях президента признаков состава преступления, второй - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Аналогичные заключения необходимы и в Украине.
В тех странах, где парламент однопалатный, данная форма изменена. Решение и о предъявлении обвинения, и об импичменте принимает одна и та же палата, но разным числом голосов. Например, в Украине обвинительное заключение принимается 2/3 голосов, а решение об импичменте принимается большинством в 3/4 состава однопалатного парламента.
Аналогичное большинство голосов для принятия решения об импичменте требуется в однопалатных парламентах Израиля, Финляндии. В некоторых странах для принятия решения требуется 3/5 голосов. В Казахстане обвинительное заключение утверждает Сенат, а вопрос об отрешении президента решается на совместном заседании палат 3/4 голосов. Есть и другие особенности. В любом случае процедура импичмента должна протекать быстро (в России - максимум три месяца после выдвижения обвинения Государственной Думой), иначе импичмент считается несостоявшимся. Это понятно: состояние неопределенности в положении главы государства не может продолжаться долго.
В США процедура импичмента дошла до голосования в Сенате дважды. В первом случае это было в 1868 г. Тогда для импичмента Президенту Э. Джонсону в Сенате не хватило одного голоса. Второй раз - в 1999 г. (У. Клинтон), когда также не хватило голосов для принятия решения в Сенате. В России попытка импичмента в отношении Б. Н. Ельцина не была завершена. Комиссия, созданная нижней палатой (Государственной Думой), составила проект обвинительного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов обвинения, предъявленного по шести статьям Уголовного кодекса РФ (государственная измена, насильственный захват и удержание власти, ослабление обороны и безопасности России и др.). На этом процесс прекратился.
В нескольких странах обвинения, предъявленные по данной форме импичмента, завершились его принятием в верхней палате. Формулировки его в некоторых странах Латинской Америки были своеобразны. Президент Эквадора А. Букарам был отстранен в 2000 г. с формулировкой «за умственную неспособность к управлению страной», один из президентов Перу - с формулировкой «за неспособность руководить государством» (2000 г.). Судебных процессов против них возбуждено тогда не было.
Такой судебный процесс состоялся в Бразилии в отношении Президента Ф. Коллора в 1992 г. Он отразил недостатки существующего в мире конституционного законодательства по вопросам импичмента, о привлечении президента к судебной ответственности (после прекращения его полномочий), его незавершенность. Создатели этого института, видимо, предполагали, что, поскольку есть решение парламента, таковым будет и решение суда. Но в Бразилии Верховный федеральный суд, рассматривавший дело бывшего президента, постановил, что состава преступления не было (импичмент был предъявлен за взяточничество). Он вынес оправдательный приговор, но уже был избран новый президент. Прежний не мог вернуться на свое место, хотя, как постановил суд, он был невиновен. Пока, насколько известно, в конституциях не предусматриваются нормы для разрешения такой коллизии, а они бывали в недавнее время и в других странах. Так, в 2004 г. Верховный суд Литвы решил подобный вопрос: он отменил решение парламента и вернул президента к власти (на короткое время). Отмена решения об импичменте имела место в Южной Корее.
Вторая, парламентско-судебная форма импичмента предусмотрена главным образом в странах Европы (Германия, Италия, Польша, Португалия, Чехия и др.), в некоторых странах Африки (Ангола). При ее осуществлении дело об импичменте тоже возбуждает парламент (он принимает решение об этом). В Германии, например, импичмент может возбудить 1/4 часть любой палаты. Решение о процедуре импичмента принимается любой палатой 2/3 голосов (но не той, которая возбудила процедуру импичмента). Окончательно процедуру импичмента при парламентарно-судебной форме завершает какой-либо из высших судов. В Германии, Италии, Чехии это Конституционный суд, в Португалии - Верховный суд, в Польше - Государственный трибунал.
Во Франции, Сенегале, некоторых других франкоязычных странах Африки, на которые оказала влияние французская Конституция, есть свои особенности. Во Франции обвинение предъявляется обеими палатами парламента в идентичном тексте абсолютным большинством голосов палат. Для рассмотрения обвинения президента в государственной измене (а импичмент в этой стране возможен только по данному основанию) создается Высокая палата правосудия. Она состоит не из профессиональных судей, а из парламентариев. Палата рассматривает только дела президента (для рассмотрения уголовных обвинений министров есть особый Суд республики). Высокая палата правосудия - орган, состав которого обновляется через каждые три года. Она избирается из равного числа членов обеих палат после полного или частичного обновления этих палат. Высокая палата правосудия рассматривает дело по существу и назначает наказание. Данная процедура ни во Франции, ни в странах Африки не применялась (Ж. Б. Бо- кассу в Центральноафриканской Республике судил после его свержения уголовный суд).
Третья, парламентско-плебисцитарная форма импичмента предусмотрена в немногих странах (Австрия, Исландия, Словакия, Туркмения и др.). При использовании данной формы, как и в ранее рассмотренных способах импичмента, обвинение предъявляет парламент квалифицированным большинством голосов (в Словакии - 3/5, в Исландии - 3/4), затем он выносит обвинение на «народное голосование» (голосование избирателей). Избиратели решают только вопрос об отрешении президента от должности. В дальнейшем его как рядового гражданина может судить обычный суд.
Такой порядок использовался в Венесуэле и Румынии. В Венесуэле он предусмотрен ст. 233 Конституции 1999 г., в Румынии - ст. 95 Конституции 1991 г. В Венесуэле оппозиция неоднократно пыталась отстранить У. Чавеса от власти (последний раз в 2004 г.), но ей не удавалось собрать абсолютное большинство голосов. В Румынии эта процедура тоже окончилась неудачей (необходимое большинство голосов избирателей не было получено). В Исландии в 2008 г. в обстановке финансового кризиса в этой стране (оказалось, что ее государственный долг почти в 10 раз превышает государственный бюджет страны) в средствах массовой информации обсуждался вопрос об ответственности руководства страны, но вопрос об импичменте поставлен не был.
Подобного рода процедура удалась, однако, в Азербайджане в 1990-х гг., еще до принятия действующей Конституции. По решению парламента был назначен референдум по вопросу об отстранении Президента А. Эльчибея от власти. На референдуме это предложение было поддержано избирателями, но какого-либо судебного процесса не было. Будучи отрешенным от должности, Эльчибей удалился на место своего постоянного жительства (до президентства) в автономное образование Азербайджана - Нахичевань.
Есть другие способы импичмента, а также, хотя и крайне редко, в одной и той же стране возможны несколько способов. Например, в отдельных странах Латинской Америки возможны референдум и отстранение от должности решением Верховного суда после принятия постановления парламента. В Индонезии обвинение формулирует однопалатный парламент, а решение об отстранении президента от власти принимает особый надпарламентский орган - Народный консультативный совет. В конце 1990-х - начале 2000-х гг. он неоднократно принимал решения о смещении президентов.
Глава государства несет ответственность (моральную, политическую, иную) перед народом своей страны, ее гражданским сообществом. Как говорилось, некоторые монархи во время революций были приговорены к смертной казни (последний - император Центральноафриканской Империи Ж. Б. Бокас- са, принадлежавший к тому же к племени людоедов, в конце
70-х гг. XX в. (приговор не исполнен)). Некоторые президенты в результате массовых выступлений народа были смещены и судимы, отдельные президенты были смещены при помощи иностранных войск (США), судимы и казнены (С. Хуссейн в Ираке в начале 2000-х гг.), другие бежали и были судимы заочно. О многих таких фактах упоминалось выше. Некоторые президенты занимали свою должность десятки лет (более тридцати в Индонезии, Ираке, Ливии и др.), но были смещены народом. О такой ответственности тоже нужно помнить.
- В Нидерландах - по заявлению самого монарха и только в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия. После этого над ним устанавливается опека.
- В Греции для рассмотрения предполагаемого преступления президента,совершенного не при исполнении служебных обязанностей, создается специальный суд в составе 13 человек - членов Ареопага (Верховного суда) и председателей апелляционных судов. В других странах такие дела могут рассматривать обычные суды.
- См.: РГ. 2009. 27 янв.
- См.: РГ. 2009. 9 дек.
- Impeachment (англ.) - порицание, жесткое осуждение.
План
Вопрос 1. Формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе
Среди достаточно обширного перечня полномочий Президента Российской Федерации, содержащихся в главе 4 Конституции, значительное место занимают так называемые правотворческие полномочия. Их не стоит путать с полномочиями по взаимодействию с Федеральным Собранием. Не смотря на то, что во многих учебниках рассматриваемые группы включают в один общий большой раздел, граница между ними достаточно четкая. Поэтому, на наш взгляд, для дальнейшего рассмотрения форм участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе, следует указать на те из них, которые напрямую относятся к законотворчеству. Среди них можно выделить следующие:
Право выступать в качестве субъекта законодательной инициативы.
Промульгация законов о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Право отлагательного вето.
Право обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, так как направления политического курса, выраженные в таких посланиях, в дальнейшем находят свое отражение в законотворческой деятельности российского парламента.
При этом первое полномочие относится к общим, так как наравне с Президентом им наделен еще ряд субъектов, а три остальных - к так называемым специальным, или исключительным правам, принадлежащим только главе государства. Рассмотрим все представленные формы участия в отдельности.
Президент России является субъектом законодательной инициативы в силу положений пункта "г" статьи 84 и части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Таким образом, глава государства наделен не только возможностью осуществления непосредственного правотворчества, но и правотворчества опосредованного парламентом. При этом в любом случае не исключается возможность непринятия соответствующего законопроекта парламентариями. При этом законопроекты, вносимые Президентом, должны рассматриваться Государственной Думой в общем порядке. В период, пока проект находится на рассмотрении, Президент вправе принять соответствующий указ для оперативного урегулирования общественных отношений.
В рамках осуществления своих общих полномочий в сфере законодательной деятельности, Президент также может присутствовать на заседаниях парламента. Однако, как правило, интересы главы государства при рассмотрении выдвинутых им законопроектов в палатах Федерального Собрания защищает соответствующий полномочный представитель. Особенности его положения, а также порядок участия Руководителя Администрации в организационной деятельности, связанной с осуществлением Президентом своей законодательной инициативы, регулируются Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденном Указом от 13 апреля 1996 года № 549.
Следующая форма участия Президента России в законотворческом процессе - промульгация, закреплена в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Как правило, промульгация включает подписание и опубликование соответствующего закона Президентом, однако осуществление последнего полномочия может быть возложено главой государства на иной орган. Принятый Федеральным Собранием федеральный закон, в силу положений части 1 статьи 107 Конституции, в течение пяти дней направляется Президенту для подписания. Аналогичный срок для законов о внесении поправок в Конституцию, в соответствие с частью 1 статьи 12 ФЗ № 33-ФЗ, составляет семь дней. В отношении федеральных конституционных законов данный срок вообще не установлен, как следует из статьи 108 Конституции.
Что касается срока, в течение которого Президент Российской Федерации должен подписать принятый закон, то он является одинаковым для всех трех видов и составляет четырнадцать дней. После подписания закона главой государства, он подлежит официальному опубликованию либо в общем, либо в особом порядке, указанном в самом нормативно-правовом акте.
Промульгация как форма участия Президента в законодательном процессе является необходимой для эффективного функционирования системы сдержек и противовесов, действующей в рамках принципа разделения властей. В данном отношении глава государства также выступает в качестве субъекта публичного контроля за издаваемыми правовыми актами.
Следующей формой участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе опять же в рамках системы сдержек и противовесов является осуществление им своего права отлагательного, или относительного вето. Данное полномочие Президента предусмотрено частью 3 статьи 107 Конституции. Согласно данной статье, глава государства может осуществить свое право вето только в срок, в течение которого принятый закон должен быть подписан. Данное право не может быть осуществлено ни до момента поступления закона к Президенту, ни после. Разъяснения в данной области содержатся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации".
В статье 107 Конституции России нет указания на то, что Президент должен объяснить причины наложения им вето на принятый закон. Однако Конституционный Суд в пункте 5 вышеуказанного постановления дает разъяснения по этому поводу: "мотивы принятого Президентом Российской Федерации решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания". Следовательно, немотивированный возврат закона в Государственную Думу недопустим. Кроме того, по смыслу статей 80 и 107 Конституции, Президент может воспользоваться правом вето и в случае несоблюдения палатами Федерального Собрания порядка принятия закона. В данном случае глава государства вправе "вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований". Следовательно, причинами для осуществления права президентского вето могут быть как содержательные, так и процедурные моменты. В дальнейшем палаты Федерального Собрания должны будут рассматривать законопроект повторно либо в первоначальном, либо в переработанном варианте. Постановление Конституционного Суда по данному делу имеет исключительное значение для нормализации процесса законотворчества с точки зрения гарантий эффективного взаимодействия властей.
В соответствие с положениями части 3 статьи 107 Конституции, вето Президента Российской Федерации может быть преодолено путем повторного голосования за закон в первоначальной редакции, если он будет одобрен "большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы". В этом случае Президент в течение семи дней обязан подписать принятый закон и уже не сможет воспользоваться правом вето относительно него. Однако, если, по мнению главы государства, данный нормативный правовой акт не соответствует Конституции России или другим федеральным законам, принят с нарушением процедурных норм и так далее, он вправе обратиться в суд.
Еще одной своеобразной формой участия Президента России в законодательном процессе является обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Конечно, это достаточно относительная форма участия в законотворчестве, так как послания Президента не обладают юридической силой. Однако, исходя из реалий российской правовой действительности, можно сделать вывод о том, что послания Президента оказывают огромное влияние на принимаемые в дальнейшем законы. В этом отношении стоит, прежде всего, выделить ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию, затрагивающее все важнейшие сферы жизни российского общества. Указанные в таких посланиях приоритетные направления развития в дальнейшем отражаются либо в законопроектах Президента или палат парламента, либо во внесении изменений в действующее законодательство.
Стоит также отметить важнейшее значение Бюджетного послания Президента, которое в обязательном порядке рассматривается и принимается к сведению депутатами Государственной Думы при принятии нового федерального закона о бюджете. Стоит хотя бы вспомнить, какие ассигнования выделяются для финансирования президентских целевых программ, инновационного центра "Сколково" и других. В финансовой области нельзя отрицать заметного влияния на законодательный процесс со стороны Президента России.
Также, на наш взгляд, можно выделить своеобразную "косвенную" форму участия Президента в законодательном процессе, или полномочие, содействующее законотворчеству. Так, в силу пункта "в" статьи 84 Конституции и части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", Президент Российской Федерации назначает проведение референдума. При этом в срок, не позднее десяти дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, глава государства направляет эти документы в Конституционный Суд, который принимает решение о соответствии инициативы проведения референдума Конституции Российской Федерации. Ответ Конституционного Суда направляется Президенту России, который в случае положительного решения в срок не более пятнадцати дней назначает дату референдума. Так как в дальнейшем результаты референдума могут привести к автоматическому принятию нового закона, глава государства в данном случае как бы содействует непосредственному законотворчеству народа.
В заключение ответа на данный вопрос можно сделать вывод о том, что формы участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе являются достаточно многообразными и включают в себя как общие полномочия, принадлежащие главе государства как одному из высших федеральных органов государственной власти, так и исключительные, вытекающие из его специфического статуса. При этом, на наш взгляд, рассмотренный выше комплекс полномочий Президента является достаточным и не требует расширения. Хотя в дальнейшем целесообразно было бы предоставить главе государства право не только общего, но и постатейного вето, что способствовало бы ускорению законотворческого процесса.
Вопрос 2. Особенности непосредственного осуществления правотворческих полномочий Президентом РФ
В соответствие с положениями главы 4 Конституции Российской Федерации, Президент России обладает достаточно широкими полномочиями в различных сферах государственной деятельности. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, в других - соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений.
Одной из важнейших групп полномочий Президента Российской Федерации являются правотворческие полномочия. В данную группу входят не только собственно полномочия по участию в законодательном процессе в качестве субъекта законодательной инициативы, но и право непосредственного оперативного воздействия главы государства на общественные отношения. В соответствие с частью 1 статьей 90 Конституции РФ, "Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения". В чем же состоят особенности данного вида правовых актов?
Прежде всего, как указано в части 3 статьи 90 Конституции, рассматриваемые правовые акты должны в обязательном порядке соответствовать Конституции и федеральным законам, то есть указы и распоряжения Президента являются подзаконными актами. Но здесь стоит отметить их важную особенность: в иерархической лестнице подзаконных нормативно-правовых актов они занимают превалирующее положение. Подтверждение этому можно найти в норме части 1 статьи 115 Конституции, в соответствие с которой Правительство Российской Федерации может издавать свои правовые акты "на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации". Следовательно, нормативные указы главы государства обладают большей юридической силой, чем любые другие подзаконные нормативные правовые акты.
Следующая особенность правовых актов Президента Российской Федерации непосредственно вытекает из нормы части 2 статьи 90 Конституции: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации", то есть обладают свойством общеобязательности. При этом стоит отметить, что данным свойством в действительности будут обладать далеко не все акты главы государства. Так, распоряжения, к примеру, достаточно редко носят общеобязательный характер и чаще всего направлены на определенный круг лиц, что уже исключает их общеобязательность. Например, распоряжение Президента РФ от 15 января 2010 года № 24-рп "Об утверждении перечня должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне", которое имеет узконаправленный характер.
президент российский конституция полномочие
Некоторые же подзаконные акты Президента носят декларативный характер и являются ненормативными. К ним можно отнести Распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 года № 861-рп "О Климатической доктрине Российской Федерации", Указ Президента РФ от 13 июня 1996 года № 884 "О доктрине развития российской науки" и другие. Ненормативные акты Президента Российской Федерации априори не могут быть общеобязательными. Также стоит отметить, что в силу нормы, закрепленной в подпункте 1 пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ненормативные акты Президента не могут быть оспорены в данном суде на предмет несоответствия Конституции. Это также свидетельствует о том, что на рассматриваемые акты главы государства действие части 3 статьи 90 Конституции не распространяется.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что общеобязательность в силу Конституции является общим свойством подзаконных актов Президента Российской Федерации, однако в действительности этим признаком будут обладать не все указы и распоряжения главы государства.
В качестве особенности нормативно-правовых актов Президента России также можно выделить такое их свойство как оперативность. Это означает, что данные подзаконные акты служат для быстрого вмешательства в постоянно меняющуюся социальную среду с целью предотвращения каких-либо неблагоприятных последствий или своевременного урегулирования новых общественных отношений до того момента, когда будет принят соответствующий федеральный закон. Именно поэтому в Конституции Российской Федерации не содержится нормы об отмене указов Президента. Это может сделать только Конституционный Суд в рамках конституционного судопроизводства.
Следовательно, можно сделать вывод о том, что указы Президента России будут действовать до момента вступления в силу закона, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений. Подтверждение этому находим и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в абзаце 3 пункта 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 года № 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года № 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы", указано, что Президент "вправе предпринять правовое регулирование указом - при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта". Данная особенность указов Президента России логично соотносится со свойством их оперативности.
Также своеобразной особенностью актов Президента Российской Федерации является то обстоятельство, что они бывают двух видов. При этом на законодательном уровне не закрепляется отличия данных видов друг от друга. Выше мы уже отмечали, что распоряжения редко носят общеобязательный характер. Действительно, они, как правило, являются актами индивидуального действия и являются обязательными исключительно для строго определенного круга лиц. Что касается указов, то, не смотря на то, что они бывают как нормативного, так и ненормативного характера, они адресуются неопределенному кругу лиц. Стоит также отметить, что на федеральном уровне также не закрепляется перечень вопросов, по которым Президент может издавать указы и распоряжения.
Что касается порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, то он идентичен аналогичной процедуре в отношении актов Правительства России. Нормативные основы осуществления указанных действий содержатся в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". В соответствие с положениями настоящего указа, акты главы государства, за исключением тех из них, что содержат сведения, несущие конфиденциальный характер, подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания. Источниками официального опубликования являются "Российская газета" и Собрание законодательства Российской Федерации.
Акты Президента России вступают в силу по истечении семи дней со дня их официального опубликования. Однако данное положение, зафиксированное в пункте 5 рассматриваемого Указа, касается исключительно актов Президента, имеющих нормативный характер и обладающих свойством общеобязательности. Иные же указы и распоряжения, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
На наш взгляд, порядок опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации также можно отнести к разряду особенностей. Если сравнить рассмотренную выше процедуру с аналогичным порядком, предусмотренном для федеральных законов, то просматривается не совсем понятная с нашей точки зрения особенность. Согласно положениям статьей 3 и 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", сроки опубликования и вступления в силу данных нормативно-правовых актов являются противоположными соответствующим срокам в отношении актов Президента. Дефект логики в данной позиции законодателя, на наш взгляд, заключается в том, что более долгий срок опубликования для актов Президента не соответствует, во-первых, их объему, а, во-вторых, свойству оперативности, как их неотъемлемому признаку, так как затягивает вступления данных актов в силу. Однако данные нормы существуют и действуют в настоящее время, и рассматриваются в нашей контрольной работе в качестве особенности непосредственного осуществления Президентом России правотворческих полномочий.
В заключение ответа на данный вопрос можно сделать вывод о том, что акты непосредственного правотворчества Президента Российской Федерации, как инструмент оперативного реагирования на меняющиеся общественные отношения, в настоящее время являются эффективным и достаточно востребованным правовым средством. Не смотря на достаточно рамочное закрепление рассматриваемого института в нормативно-правовых актах, все основные особенности указов и распоряжений главы государства, такие как юридическая сила, порядок и цели издания, опубликования и вступления их в силу, определены. Отсутствие на нормативном уровне отдельных особенностей рассматриваемых актов было с успехом компенсировано практикой их применения.
Библиографический список
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст.445.
О Конституционном Суде Российской Федерации: федер. конституц. закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ: в ред. от 05.04.2013. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: федер. закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ: в ред. от 25.12.2012. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763: в ред. от 02.02.2013. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О референдуме Российской Федерации: федер. конституц. закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ: в ред. от 24.04.2008. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федер. закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе: указ Президента РФ от 13 апреля 1996 года № 549: в ред. от 15.07.2008. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П. - Режим доступа: СПС "Консультант Плюс".
Специальная литература
1.Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М.В. Баглай. - М.: Норма, 2011. - 784 с.
2.Габричидзе, Б.Н. Конституционное право России: учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе. - М.: Дашков и Кº, 2010. - 1121 с.
.Козлова, Е.И. Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - М.: Проспект, 2010. - 603 с.
.Путятина, А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействии различных ветвей власти / А.Г. Путятина. - Режим доступа: www.servitutis.ru.
.Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации. - Режим доступа: www.pravo. vuzlib.net.
.Чиркин, В.Е. Конституционное право России: учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Норма, 2009. - 496 с.
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Тот же четырнадцатидневный срок определяется Конституцией и для подписания и обнародования главой государства принятого федерального закона. Это необходимо для того, чтобы Президент Российской Федерации мог достаточно внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая в случае необходимости правовые подразделения Администрации Президента России, специалистов и ученых. Вместе с тем, он отнюдь не должен подписывать федеральные законы в обязательном порядке - у Президента России всегда имеется возможность отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Подобный шаг может сопровождаться пожеланием усовершенствовать закон и согласиться с теми или иными президентскими замечаниями.
В случае отклонения федерального закона Президент России предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов. Президент может также отметить иные причины и обстоятельства, препятствующие, на его взгляд, подписанию документа.
Иногда Президент возвращает закон, воздерживаясь от конкретных комментариев по его тексту. Обычно это происходит в тех случаях, когда в ходе законодательного процесса нарушалась процедура принятия федерального закона.
Отклонение федерального закона Президентом
Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Такой вариант отклонения получил название отлагательного вето Президента Российской Федерации. В мировой практике такая процедура известна, и эффективность ее не нуждается в доказательствах. Фактически отлагательное вето означает право главы государства на возвращение переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в палатах парламента.
Подписание и обнародование федерального закона Президентом.
Четырнадцать дней отведено Президенту Российской Федерации для того, чтобы он подписал и обнародовал федеральный закон. Срок этот одновременно и велик, и мал, ибо по своему объему и значению законы далеко не равноценны. Например, Гражданский кодекс - это достаточно большой закон, требующий длительного времени для знакомства и анализа. А вот Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" состоит всего из четырех статей. Кроме того, Президенту могут поступить на подписание сразу несколько законов, но уважительных причин для продления срока на размышление Конституция не предусмотрела.
Фактически Президент России выступает в качестве последнего "фильтра", оценивающего закон на качественность, комплексность, законченность и т.д. Если закону удается выдержать экзамен проверок и экспертиз, то Президент подписывает его. После этого новый законодательный акт направляется для обнародования в официальных изданиях. Таковыми у нас являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации".
С юридической точки зрения опубликование исключительно важно, так как федеральный закон вступает в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после его официального появления в печати, если иное прямо не предусмотрено самим законом. Доведение законов до всеобщего сведения является последней точкой законодательного процесса. Подобно прочим демократическим государствам, неопубликованные законы Россия не применяет.
Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.
Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий - и участником правотворческого процесса в целом.
Порядок взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируется Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ.
Одно из исключительных полномочий Президента России - право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ - отлагательное.
Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции РФ).
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается и в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями - от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом РФ и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции подписать и обнародовать его.
Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.
Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом документе дается определение понятия «принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может произойти в следующих случаях:
- - непрерывности законодательного процесса;
- - несоблюдении сроков направления принятого федерального закона Президенту;
- - если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;
- - если установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Так, полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе РФ, обобщая практику рассмотрения и принятия федеральных законов Государственной Думой, называет семь нарушений установленных Конституцией РФ условий и процедур принятия федеральных законов, являющихся причиной для возвращения закона без рассмотрения:
- 1) законопроект внесен ненадлежащим субъектом;
- 2) отсутствует заключение Правительства в необходимых для этого случаях;
- 3) закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным;
- 4) нарушены сроки направления закона в Совет Федерации, рассмотрения в Совете Федерации и направления Президента на промульгацию;
- 5) федеральный конституционный закон принят по вопросу, не предусмотренному Конституцией Российской Федерации;
- 6) процедура голосования в палате Федерального Собрания ставит под сомнение результаты волеизъявления палаты (прежде всего по количеству голосов, установленному Конституцией для принятия закона);
- 7) текст присланного для подписания и обнародования закона не соответствует тексту, за который голосовали депутаты.
Однако, как отмечает представитель Президента РФ в Государственной Думе, из этих семи пунктов наиболее показательными являются 6 и 7.
Часть 2 статьи 107 Конституции России установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.
К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности выступить с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.
По поручениям Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3-8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются.
Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию лично. Послание Президента не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. - «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997 г. - «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998 г. - «Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох» и так далее.
Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию - это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г.
Кроме того, ежегодное послание Президента России - особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.
Юридическая ответственность главы государства является, пожалуй, самым убедительным показателем правового государства. До тех пор, пока глава государства свободен от ответственности за свои действия, идея правового демократического государства не может состояться. Не случайно, в странах авторитарных, юридическая ответственность первых лиц государства отсутствует.
Ответственность главы государства характеризует его конституционное положение, является элементом конституционно-правового статуса наряду с правами и обязанностями главы государств.
Как свидетельствует практика, основания ответственности главы государства имеют существенное значение в правовой квалификации этой ответственности, в виду чего они требуют тщательного законодательного формулирования. И.А. Алексеев справедливо указывает, что «одним из структурных элементов содержания ответственности являются ее основания»
Можно выделить следующие основания импичмента главы государства в зарубежных странах:
1) нарушение конституции - Австрия, Молдова, Хорватия;
2) нарушение конституции или законов - Венгрия, Македония; Туркменистан;
3) государственная измена - Казахстан, Турция, Франция, Чехия;
4) совершение тяжкого преступления - Азербайджан, Румыния;
5) государственная измена (измена Родине), совершение других (тяжких) преступлений - Армения, Грузия, Белоруссия, Республика Кипр;
6) совершение правонарушений - Ирландия;
7) нарушение присяги - Литовская Республика;
8) недостойное поведение - Мальта, Руанда.
Практика отрешения главы государства от должности свидетельствует, что отрешению всегда предшествует предъявление главе государства обвинения, то есть привлечение его к ответственности, формулирование статей импичмента. Причем отрешение от должности и предъявление обвинения, как правило, осуществляется разными субъектами, что гарантирует объективность процесса. В двухпалатном парламенте функции обвинения и наказания всегда разделены по палатам.
В зависимости от степени парламентского участия в импичменте можно выделить следующие разновидности механизма ответственности главы государства:
А) Полная парламентская ответственность главы государства
Ее специфика заключается в том, что обвинение главы государства и его отрешение от должности осуществляются в парламентских стенах, в рамках специальной парламентской процедуры. Подобная ответственность в мире является преобладающей.
Б)Неполная парламентская ответственность главы государства (полупарламентская ответственностъ)
Особенность этой модели в том, что обвинение выдвигается парламентом (палатами парламента), а решение об отрешении главы государства от должности осуществляется вне парламента, иными субъектами конституционного права.
Существуют три основных модели проведения импичмента главы государства:
Согласно первой модели, весь процесс реализации конституционной ответственности проистекает в парламенте как таковом; по его завершении могут последовать судебные процессы, которые могут рассматривать суды общей юрисдикции.
Вторая модель заключается в том, что парламент (либо одна из палат парламента) выступает как обвинение в процессе, а дело о конституционной ответственности решается в судебном органе, специально образуемом парламентом из своей среды, причем этот орган разрешает вопрос не только о конституционной ответственности, но и, при необходимости, вопросы уголовной ответственности, действую как обычный суд.
Третья модель схожа как с первой, так и со второй, здесь парламент также выступает как обвинительная сторона, однако далее дело по существу рассматривается органом конституционной юстиции, который выносит решение об импичменте, после чего дело может быть передано в суд общей компетенции.
Примером первой модели может послужить процедура импичмента в США. Возбуждает дело об импичменте Палата представителей).Сначала заявленная инициатива рассматривается в юридическом комитете Палаты, который вырабатывает формулу обвинения в виде статей импичмента. Затем Палата представителей обсуждает его, и если утверждает простым большинством голосов, то передает в Сенат, который правомочен разрешить дело. Приступая к процедуре, сенаторы должны принести присягу или сделать торжественное заявление. При процедуре импичмента председательствует в Сенате главный судья Верховного Суда. Заслушав мнения сторон, Сенат тайным голосованием принимает решение по каждой статье импичмента, причем для обвинительного решения требуется большинство не менее двух третей присутствующих сенаторов. Только если по всем статьям импичмента такое большинство имеется, обвиняемое лицо смещается с должности президента. Во время рассмотрения дела Сенат имеет право вызывать и заслушивать свидетелей и совершать другие процессуальные действия по исследованию доказательств. Таким образом, вся процедура досрочного смещения с должности главы государства осуществляется в рамках Конгресса.
Процедура импичмента во Франции является примером второй модели. Президенту Республики может быть предъявлено обвинение только двумя палатами Национального собрания, выносящими идентичные решения абсолютным большинством членов Парламента. Далее дело передается в Высокую палату правосудия, которая рассматривает дело по существу предъявленных обвинений. Высокая палата правосудия, согласно состоит из 24 членов, выбираемых на паритетных началах Национальным собранием и Сенатом, называемых постоянными судьями, а также 12 заместителей. Если Высокая палата правосудия принимает решение об импичменте Президента, то далее она действует как Высшая судебная инстанция общей компетенции.
Пример третьей модели проведения импичмента можно рассмотреть на основе Конституции ФРГ. Конституция Германии дает право, как Бундестагу, так и Бундесрату, возбудить перед Конституционным Судом обвинение против Президента в умышленном нарушении им Конституции либо иного федерального закона. Предложение о возбуждении обвинения должно быть представлено от имени не менее чем четверти депутатов Бундестага либо четверти представителей Бундесрата. Решение о возбуждении обвинения принимается не менее двух третей одной из палат Парламента.
Некоторые конституции зарубежных стран предусматривают иной порядок проведения процедуры импичмента, которые, хотя и схожи с вышеперечисленными моделями, однако, имеют свои существенные особенности.
Таким образом, было уяснено, что глава государства привлекается к ответственности путём импичмента, который также зависит от степени парламентского участия. И может подразделяться на полную парламентскую ответственность главы государства и не полную, каждая из данных разновидностей имеет свою особенность, но безусловно является показателем правового государства.
Делая вывод по информации из вышеприведённой главы, необходимо сказать, что элементы конституционно - правового статуса главы государства представляются достаточно разнообразными. Из данной области можно увидеть неодинаковый порядок прихода к власти глав государства, а также прекращение их полномочий, как в республике, так и в монархии. Можно заметить и обширную классификацию полномочий глав государства, в которую входят различные функции, осуществляемые главой государства, а также ответственность, которую несут главы государства за совершённые им проступки, данная ответственность может осуществляться процедурой импичмента как это происходит в республике, а может и не осуществляться вовсе, как можно увидеть это в монархи.
Заключение
Подводя итог, можно сделать вывод о проделанном исследовании и достигнутой цели изучить конституционно-правовой статус главы государства в зарубежных странах. В ходе исследования были выявлены:
1) основные подходы к пониманию термина глава государства, которые при обобщении приводят к единому пониманию о том, что глава государства – это высшее государственное должностное лицо, представляющее государство вовне и внутри страны и являющееся символом государственности народа.
2) роль главы государства в принципе разделения властей, которая заключается в том, что главу государства не принято ассоциировать с какой-либо одной ветвью власти, во многих странах глава государства существует в качестве гаранта национального единства, обеспечивающего одновременно преемственность и стабильность государственной власти.
3) роль главы государства в существующих формах правления, достаточно различна и зависит от данной формы правления. Например, в монархии, монарх юридически остаётся главой государства, но реально он не принимает участия в управлении страной. В республике если же глава государства президент, то он активно принимает участие в управлении государством и фактически и юридически.
4) существующие формы глав государства. Проделанное исследование позволяет сделать вывод о том, что существуют четыре формы глав государства: наследственный монарх, выборный президент, узурпатор, коллегиальный орган. Безусловно данные формы имеют отличия по таким критериям как: каким образом глава государства пришёл к власти, на какой срок, каким способом осуществляется его власть и другие критерии.
5) процедуру замещения поста и прекращения полномочий главы государства в монархии, данная процедура заключается в том, что монарх занимает государственный пост автоматически по принципу престолонаследия и его нельзя отстранить от должности, а также прекратить действие его полномочий.
6) процедуру выборов и прекращения полномочий президента республики, которая заключается в том, что президент республики избирается выборным путём и его полномочия могут быть прекращены, если произведена процедура импичмента.
7) классификацию полномочий главы государства, которая является разнообразной и включает в себя такие полномочия как: представительские функции, функции государственного управления, полномочия в военной сфере, право на издание нормативных и ненормативных актов.
8) ответственность главы государства, которая заключается в нарушении Конституции и законов государства, государственной измене, нарушении присяги и зависит от степени парламентского участия в импичменте.
Таким образом, вопрос о конституционно - правовом статусе главы государства в зарубежных странах является достаточно актуальным и значимым для понимания и представления роли главы государства в большом государственном механизме, особенно это проявляется при рассмотрении и сравнении правового – статуса глав различных государств.
